KLARA KAŃSKA

KARTA PRAW PODSTAWOWYCH A PRZESTRZEGANIE PRAW CZŁOWIEKA

PRZEZ INSTYTUCJE UNII EUROPEJSKIEJ

Podyplomowe Studium Prawa Europejskiego UW

Warszawa 2003

Wersja elektroniczna

(C) by Klara Kańska 2003

Wszelkie prawa zastrzeżone

Sposób cytowania: K. Kańska, Karta Praw Podstawowych a przestrzeganie praw człowieka przez instytucje Unii Europejskiej, Warszawa 2003, s. 8.

Numery stron podano w tekście w następujący sposób: „***8”.

Format tekstu HTML: Windows

***7 1. Wprowadzenie

W grudniu 2003 roku miną już trzy lata od proklamowania Karty Praw Podstawowych na szczycie nicejskim[1]. Mimo to, aż do chwili obecnej nie został wyjaśniony jej status prawny – Karta w dalszym ciągu pozostaje „instrumentem prawa miękkiego”. W świetle dotychczasowych wyników prac Konwentu można jednak oczekiwać, iż Karta, w nieco zmienionej postaci, stanie się częścią traktatu konstytucyjnego UE.

Niezależnie od przyszłego statusu Karty, warto zastanowić się nad zagadnieniem, czy Karta może stanowić skuteczny instrument kontroli przestrzegania praw człowieka przez instytucje Wspólnoty. Odpowiedź na to pytanie będzie stanowić zarazem podstawową przesłankę oceny celowości proklamacji Karty. Mówiąc krótko – jeżeli Karta nie przyczyniła się i nie przyczyni się w przyszłości (nawet jeżeli będzie instrumentem prawnie wiążącym) do poprawy sytuacji w zakresie przestrzegania praw człowieka przez instytucje, sensowność jej istnienia jest co najmniej mocno wątpliwa.

Przypomnijmy, iż głównym deklarowanym celem jej proklamacji było, jak to określono, „uwypuklenie” praw przysługujących obywatelom Unii, do których przestrzegania zobowiązane są instytucje Wspólnoty oraz, w ograniczonym zakresie, także Państwa Członkowskie. Jednakże Karta, „uwypuklając” szereg praw podstawowych, ukazała również istotne braki w sądowych i pozasądowych mechanizmach ich dochodzenia.

***8 Praca niniejsza ma na celu wykazanie, iż samo wyliczenie praw podstawowych w Karcie nie wzmocni zaufania obywateli do instytucji wspólnotowych. Dopiero zapewnienie skutecznych i łatwo dostępnych środków dochodzenia ochrony praw podstawowych może dać konkretne wyniki na tym polu. Wobec tego, proklamacja Karty może stanowić tylko część szerszego programu reformy systemu instytucjonalnego Unii. Jak zauważył E. Piontek, „brak raczej podstaw do utyskiwań na niedostatek praw podstawowych w systemie wspólnotowo-unijnym. Można natomiast mówić o braku dostatecznie skutecznych sposobów egzekwowania ich w praktyce”[2]. Reformy powinny między innymi dotyczyć dostępu do wymiaru sprawiedliwości, funkcjonowania administracji wspólnotowej oraz dostępu do informacji. W niniejszej pracy omówione zostanie przede wszystkim zagadnienie sądowej kontroli przestrzegania praw podstawowych przez instytucje Wspólnoty[3]. Ponadto, zaprezentowane będą również inne możliwe mechanizmy ochrony praw człowieka, takie jak udział obywateli w procesie prawodawczym (w ramach konsultacji) oraz prawa przysługujące jednostce w postępowaniu administracyjnym.

Karta Praw Podstawowych zostanie więc przedstawiona w kontekście systemu instytucjonalnego Unii i proceduralnych sposobów zapewnienia przestrzegania praw człowieka przez instytucje Wspólnoty. Takie podejście do tematu wynika z ogólnego założenia, iż „wydolne ramy organizacyjne i proceduralne są niezbędnym warunkiem efektywnego wdrażania, stosowania i dochodzenia przestrzegania (materialnego) prawa WE”[4]. Chociaż analiza poszczególnych praw podmiotowych zawartych w Karcie wydawałaby się celowa, jednakże dogłębne omówienie każdego z nich wiązałoby się z koniecznością wniknięcia w szczegółowe problemy polityk wspólnotowych, w ramach których obywatelom przysługują poszczególne prawa. Taka analiza wykraczałaby poza zakres niniejszej pracy. Ponadto, wiele już dotychczas napisano o zawartości Karty, a niektóre jej ***9 postanowienia zostały nawet omówione w osobnych pracach[5]. Z drugiej strony, niewiele poświęcono uwagi znaczeniu Karty dla reformy instytucjonalnej Wspólnoty i europejskiego prawa administracyjnego.

Niniejsza praca obejmuje jedynie instytucje wspólnotowe i nie analizuje wpływu Karty na prawo i politykę Państw Członkowskich. Za takim założeniem przemawiają dwa argumenty. Po pierwsze, celem Karty jest głównie umocnienie legitymizacji instytucji wspólnotowych w oczach obywateli Unii oraz przekonanie Państw Członkowskich, że Wspólnota zapewnia dostateczną ochronę praw człowieka[6]. Instytucje Wspólnoty są więc podstawowym adresatem Karty, natomiast skierowana jest ona do Państw Członkowskich jedynie w zakresie, w jakim wdrażają one prawo europejskie[7]. Ponadto, Państwa Członkowskie posiadają już własne katalogi praw podstawowych[8] i, co więcej, wszystkie są stronami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Po drugie, Karta zapewne wywrze różny wpływ na każde z Państw, w zależności od posiadanego przezeń katalogu praw człowieka i tradycji ich ochrony. Wobec tego, analiza wpływu Karty na systemy prawne Państw Członkowskich stanowi temat na osobne studia prawnoporównawcze.

Struktura niniejszej pracy przebiega według podziału funkcjonalnego ze względu na rodzaje aktywności wykonywanej przez instytucje UE. Aby Karta wywarła pełen skutek, prawa podstawowe powinny być przestrzegane na etapie kształtowania polityk wspólnotowych i przygotowywania ***10 projektów aktów prawnych, ich wdrażania, a także stosowania i wykładni. Podział ten jest funkcjonalny, bowiem jak wiadomo instytucje UE (z wyjątkiem sądów) nie poddają się klasycznemu podziałowi władz i ich zakresy działania niejednokrotnie obejmują zarówno funkcje ustawodawcze, jak i wykonawcze (przede wszystkim dzieje się tak w przypadku Rady UE i Komisji). Wobec tego, aby uniknąć powtórzeń[9], podejście funkcjonalne wydaje się najwłaściwsze. Zwłaszcza, iż celem niniejszej pracy jest przekrojowe ukazanie ogólnych mechanizmów ochrony praw człowieka, a nie analiza ewentualnych odrębności, które mogą wystąpić w ramach każdej z instytucji.

***11 2. Karta Praw Podstawowych: uwagi ogólne

2.1. Kontekst i znaczenie Karty

Choć debata nad miejscem ochrony praw człowieka w strukturze Wspólnoty ma już długie tradycje, to dopiero prace nad przygotowaniem Karty w pełni wyeksponowały rolę tego problemu i związanych z nim kontrowersji. Decyzja szefów rządów i głów państw na szczycie Rady Europejskiej w czerwcu 1999 r. w Kolonii o rozpoczęciu prac nad Kartą wywołała zarówno głosy poparcia, jak i zdecydowanego sprzeciwu[10].

Na pierwszy rzut oka fakt, iż Karta, która miała być tylko wyliczeniem już istniejących praw podstawowych przyciągnęła aż tyle uwagi polityków europejskich, może wydawać się zaskakujący. Jednakże, patrząc na to zagadnienie z szerszej perspektywy, stanowisko w debacie nad rolą praw człowieka we Wspólnocie jest nierozerwalnie związane z ogólną wizją kierunku, w jakim powinna zmierzać integracja europejska. Przywódcy europejscy świadomi byli „efektu domina”, który wywoła proklamowanie Karty. Stała się ona bowiem przyczynkiem do przyszłej konstytucji europejskiej. Jak zauważa McCrudden, „...rola Karty Praw jest częściowo konstytucyjna, co przejawia się w tym, iż tak jak we współczesnych konstytucjach, ma ona na celu określenie podstawowych wartości, do których przywiązana jest Europa. Potwierdzając wspólny katalog praw w dokumencie, który jest do zaakceptowania dla wszyskich, przynajmniej w części, jest postrzegany jako ważny element w budowaniu nowego społeczeństwa politycznego, zapewniając możliwość wspólnej identyfikacji wszystkich z podstawowymi wartościami, jeśli nie z instytucjami Wspólnoty”[11].

Karta może wywierać duży wpływ w sferze ustawodawstwa, administracji i sądownictwa wspólnotowego. Wobec tego, nie jest dziełem przypadku, iż po proklamowaniu Karty, nastąpiło przyjęcie dwóch innych znaczących dokumentów – Białej Księgi o Rządzeniu w Europie[12] przygotowanej przez Komisję oraz deklaracji z Laeken[13] ustanawiającej Konwent europejski. Rola praw człowieka w Unii stanowi aspekt szerszej debaty nad przyszłością Europy. Fakt, iż Karta stanowi nieodłączną część tej debaty został wyraźnie ***12 potwierdzony już w Deklaracji nr 23 o przyszłości Europy załączonej do Traktatu Nicejskiego, w której czytamy, iż status Karty powinien być rozstrzygnięty w ramach debaty nad przyszłością Europy. Natomiast deklaracja z Laeken, wśród zadań Konwentu wymienia zadecydowanie o tym, czy Karta Praw Podstawowych powinna być zawarta w przyszłej konstytucji europejskiej i czy Wspólnota Europejska powinna przystąpić do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej EKPCz)[14].

Karta nie stanowi oczywiści początku zainteresowania instytucji Wspólnoty ochroną praw człowieka[15]. Pionierem w tym względzie był ETS, który uznał, iż prawa podstawowe stanowią część ogólnych zasad prawa wspólnotowego i podlegają ochronie[16]. Dopiero jednak Traktat z Maastricht potwierdził, w art. F ust. 2 (obecnie art. 6 ust. 2 TUE), iż Unia respektuje prawa podstawowe, zagwarantowane przez Europejską Konwencję Praw Człowieka i wspólne Państwom Członkowskim tradycje konstytucyjne, jako ogólne zasady prawa wspólnotowego. Traktat Amsterdamski dodał, iż Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji oraz poszanowania praw człowieka (art. 6 ust. 1 TUE). Co niezwykle istotne, dopiero Traktat Amsterdamski w art. 46 ust. 2 nadał ETS jurysdykcję w związku z art. 6 ust. 2 TUE ale tylko w zakresie, w jakim nadaje mu jurysdykcję Traktat (czyli praktycznie tylko I filar oraz z licznymi wyjątkami III filar).

Wobec faktu, iż Wspólnota nie jest stroną EKPCz, brak własnego katalogu praw człowieka powodował niepewność prawa. To właśnie było głównym argumentem zwolenników Karty: zwiekszy ona pewność prawa poprzez wyraźne wymienienie które prawa wchodzą w skład „ogólnych zasad prawa” WE. Jednakże, o czym będzie jeszcze mowa poniżej, nadanie Karcie mocy wiążącej raczej nie przekreśli dalszego „odkrywania” praw podstawowych przez sądy europejskie na podstawie tradycji wspólnych wszystkim państwom członkowskim. Wobec tego, dalej będziemy mieć do czynienia z prawami „nieskodyfikowanymi”, istniejącymi obok Karty.

Oficjalnie Karta nie miała tworzyć nowych praw, ani rozszerzać kompetencji Wspólnoty (art. 51 ust. 2 Karty). Jednakże, przy uważnej lekturze Karty, ***13 wydaje się, iż tworzy ona nowe prawa (np. prawo do dobrej administracji) lub przynajmniej rozszerza zakres chronionych dotąd praw (np. w dziedzinie praw socjalnych[17]). Karta obejmuje swym zakresem również obszary dotąd nie objęte kompetencjami Wspólnoty (np. prawo do edukacji, prawa dziecka). Jak słusznie zauważa E. Piontek, art. 51 ust. 2 Karty „sugeruje fałszywie, jakoby pod względem praw i obowiązków Karta nie wnosiła niczego nowego do istniejącego stanu zobowiązań państw członkowskich”[18].

Tlumaczy się to tym[19], iż Unia powinna respektować wszystkie prawa podstawowe, co oznacza, iż w tych dziedzinach, w których przysługują jej kompetencje do działania, powinna unikać naruszeń praw podstawowych należących do dziedzin nieobjętych jej kompetencjami. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której dany akt prawny, przyjęty w ramach kompetencji Unii, naruszałby „przy okazji” prawa podstawowe należące do kompetencji Państw Członkowskich. O problemie tym będzie jeszcze mowa poniżej.

Pomimo, iż formalnie zakres Karty obejmuje wszystkie działania Unii, jej stosowanie w drugim i trzecim filarze wymagałoby rozszerzenia jurysdykcji Sądów wspólnotowych. W związku z tym projekt Konstytucji autorstwa Prezydium Konwentu zawiera propozycję rozszerzenia jurysdykcji Sądów w trzecim filarze.

Ponadto, należy zauważyć, iż Karta nie powinna być postrzegana jako substytut akcesji Wspólnoty do EKPCz[20]. Jednakże, przystąpienie do EKPCz[21] wymagałoby zmiany Traktatu[22] i zmian w samej Konwencji.

2.2. Status prawny Karty

Ocenę skutków proklamowania Karty poprzedzić należy kikoma uwagami dotyczącymi jej obecnego statusu prawnego. Przede wszystkim, status ten jak ***14 dotąd pozostaje nieustalony. Najprawdopodobniej wiążąca decyzja w tym względzie zapadnie na trwającej obecnie konferencji międzyrządowej, która rozpoczęła się po ukończeniu prac przez Konwent Europejski. Jak już wspomniano wyżej, jednym z zadań Konwentu, tak jak zostało to ustalone w deklaracji z Laeken, była odpowiedź na pytanie, czy i jak uczynić z Karty wiążący instrument prawnej ochrony praw człowieka.

2.2.1. Prace nad statusem Karty w ramach Konwentu Europejskiego

W ramach Konwentu powołano osobną Grupę roboczą, pod przewodnictwem António Vitorino, której zadaniem było opracowanie możliwych wariantów nadania Karcie mocy prawnie wiążącej oraz rozważenie konsekwencji przystąpienia Wspólnoty do EKPCz[23]. Zadaniem Grupy nie było natomiast dyskutowanie nad tym, czy Karta powinna być wiążąca, ani czy powinna nastąpić akcesja do EKPCz[24]. Prace Grupy oparte były na założeniu, że zawartość Karty, oprócz kilku koniecznych redakcyjnych zmian, pozostanie zachowana w takim kształcie, jak ten wynegocjowany przez poprzedni Konwent ds. Karty. Grupa dyskutowała więc nad samymi technikami włączenia Karty do Traktatu, a nie nad jej treścią.

Mandat Grupy roboczej przypominał więc sposób pracy poprzedniego Konwentu, który opierał się na założeniu, że Karta będzie wiążącym dokumentem. W końcowym sprawozdaniu opracowanym przez Grupę[25] w drodze konsensu, czytamy, iż wszyscy członkowie Grupy popierają (niektórzy w zdecydowanym stopniu, niektórzy na zasadzie przyzwolenia) włączenie Karty do Traktatu w sposób, który nada jej moc wiążącą i konstytucyjny status[26]. Znaczna większość Grupy opowiedziała się za zawarciem pełnego tekstu Karty w pierwszej części Traktatu.

W sprawozdaniu Grupa robocza zaleciła również zachowanie w całości tekstu Karty, tak jak został on ustalony przez poprzedni Konwent, poza kilkoma koniecznymi zmianami redakcyjnymi związanymi z inkorporacją Karty do Traktatu. Ponadto, w sprawozdaniu czytamy, iż należy podkreślić fakt, że ochrona praw podstawowych przez Unię nie rozszerzy jej kompetencji poza te nadane jej przez przyszłą konstytucję.

***15 W projekcie przyszłego traktatu konstytucyjnego, opracowanego przez Prezydium Konwentu[27], tytuł drugi nosi nazwę „prawa podstawowe i obywatelstwo Unii”. Art. 5 ust. 1 tego tytułu stanowi, iż „Karta Praw Podstawowych jest integralną częścią Konstytucji. Karta zawarta jest w drugiej części niniejszej Konstytucji”. Oznacza to, iż Prezydium, odmiennie niż większość członków Grupy roboczej ds. Karty, opowiedziało się za włączeniem pełnego tekstu Karty bezpośrednio do drugiej części Traktatu. W nocie wyjaśniającej do projektu konstytucji, Prezydium uzasadnia konieczność włączenia Karty do konstytucji tym, iż w ten sposób zapewniona będzie w pełni jej moc prawna oraz dotyczyć jej będzie ta sama procedura przyszłych zmian, która dotyczyć będzie konstytucji. Ponadto, w ten sposób struktura Karty pozostanie nienaruszona. Zawarcie Karty w osobnej części konstytucji ma z kolei na celu uniknięcie wydłużenia najważniejszej części pierwszej konstytucji, w której nastąpi tylko odwołanie do Karty, podkreślające jej fundamentalny status.

Art. 5 ust. 2 projektu dotyczy natomiast przystąpienia Unii do EKPCz. Daje on wyraźną legitymację Unii do przystąpienia do Konwencji, zastrzegając jednocześnie, iż nie może to oznaczać zmiany zakresu kompetencji Unii ustalonego w konstytucji. W końcu, art. 5 ust. 3 przywołuje sformułowanie obecnego art. 6 ust. 2 TUE. Stanowi on, iż prawa podstawowe zagwarantowane w EKPCz oraz wynikające ze wspólnych tradycji konstytucyjnych Państw Członkowskich stanowią ogólne zasady prawa Unii. W ten sposób postanowiono uregulować stosunek Konwencji i tradycji konstytucyjnych Państw Członkowskich do Karty. Mimo, iż Karta prawdopodobnie stanie się wiążącym katalogiem praw podstawowych, obok niej funkcjonować będą nadal ogólne zasady prawa Unii, co budzić może zastrzeżenia z punktu widzenia pewności i jasności prawa.

Sama Karta, w art. 53 stanowi dodatkowo, iż jej postanowienia nie mogą być rozumiane w sposób, który gwarantowałby mniejszą ochronę niż postanowienia EKPCz oraz konstytucje Państw Członkowskich. Z zasady nadrzędności prawa wspólnotowego wynikałoby, iż Karta, o ile będzie wiążąca, będzie miała pierwszeństwo przed konstytucjami Państw Członkowskich, o ile Państwa te działają w sferze prawa wspólnotowego. Jednakże, jeżeli konstytucje Państw Członkowskich zawierają szerszy katalog praw podstawowych lub gwarantują szerszy zakres ochrony praw, niż Karta, będą one miały pierwszeństwo przed Kartą (wynika to z minimalnego charakteru Karty). J. Liisberg zastanawia się nawet, czy Karta nie podważa ***16 pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym[28]. Dochodzi on jednak do wniosku, iż art. 53 ogranicza się tylko do stosunku samej Karty, a nie całości prawa wspólnotowego do konstytucji krajowych. Wobec tego, żaden akt prawa wspólnotowego nie może być podważony jedynie na podstawie tego, iż w konstytucji krajowej zapewniony jest wyższy poziom ochrony, niż w Karcie[29]. Art. 53 odwołuje się do konstytucji krajowych jedynie w celu podkreślenia, iż sama Karta nie będzie oznaczać konieczności zmniejszenia standardów praw człowieka w Pańswach Członkowskich.

Inna sytuacja ma miejsce wtedy, gdy pewne zasady wynikające z konstytucji Państw Członkowskich zostały już uznane przez ETS, lub mogą zostać uznane w przyszłości, za ogólne zasady prawa wspólnotowego, i w ten sposób stać się częścią prawa pierwotnego Unii. Wydaje się jednak, iż znajdą one zastosowanie tylko w przypadkach, w których przepisy Karty będą budzić wątpliwości interpretacyjne lub w przypadku braku odpowiednich uregulowań w Karcie. W nocie wyjaśniającej do projektu konstytucji, Prezydium uzasadnia konieczność zachowania wspólnych tradycji konstytucyjnych jako osobnego źródła praw podstawowych tym, iż w ten sposób umożliwia się rozwój, poprzez orzecznictwo, dodatkowych praw odpowiadających zmianom społecznym. Karta nie zamyka więc możliwości tworzenia nowych praw podstawowych poprzez orzecznictwo sądów wspólnotowych.

Pozostaje zadać sobie pytanie, czy w takim razie w ogóle Karta była potrzebna? Jak słusznie zauważa E. Piontek, „zasady in statu nascendi, jak też ujawniajace sie dopiero potrzeby dawania szerszej, bądź w inny sposób odmiennej od wcześniej ustalonej wykładni zasadom już obowiązującym, przed wykrystalizowaniem się tych tendencji w kształcie zyskującym powszechne uznanie, nie są najlepszym tworzywem dla kodyfikacji. To raczej zadanie dla ewolucyjnej wykładni sądowej dawanej na poziomie Unii Europejskiej przez ECJ i CFI z należytym uwzględnieniem stanu prawa w odnośnych dziedzinach w państwach członkowskich”[30].

Wydaje się, iż w Unii Europejskiej, pozostawienie obszaru praw człowieka orzecznictwu Sądów Wspólnotowych byłoby dobrą alternatywą dla kodyfikacji praw podstawowych w Karcie, która w swym obecnym kształcie jawi się raczej jako przedsięwzięcie propagandowe ze strony instytucji UE, niż jako instrument wnoszący rzeczywisty wkład do acquis communautaire.

***17 2.2.2. Samozwiązanie się instytucji UE Kartą

Mimo, iż decyzja co do ostatecznego statusu Karty jeszcze nie zapadła, już teraz można zauważyć, iż wywiera ona pewien wpływ na działanie instytucji wspólnotowych. Dzieje się tak dlatego, iż pewne cechy szczególne odróżniają Kartę od klasycznych instrumentów miękkiego prawa. Jak już była o tym mowa wyżej, Karta tworzona była „tak jakby” miała być wiążącym instrumentem, proces jej tworzenia[31] był otwarty i oparty na dialogu[32] oraz Karta proklamowana była wspólnie przez trzy instytucje: Parlament, Radę i Komisję. Karta może też być postrzegana jako swoista próba kodyfikacji praw podstawowych, które respektuje Wspólnota na podstawie art. 6 ust. 2 TUE. W takim duchu odczytać można np. preambułę do decyzji Rady o utworzeniu systemu Eurojust: „Decyzja ta respektuje postawowe prawa i przestrzega zasad przewidzianych w art. 6 ust. 2 Traktatu oraz odzwierciedlonych w Karcie Praw Podstawowych” [33].

Powyższy fragment wskazuje na to, iż Karta może uzyskać status zaskarżalnego instrumentu ochrony praw człowieka poprzez art. 6 ust. 2 TUE[34], jako odzwierciedlenie acquis communautaire w dziedzinie praw człowieka. Tak jak zauważył rzecznik generalny Léger w sprawie Hautala[35], „powaga jej formy oraz procedura, która doprowadziła do jej przyjęcia pozwala przypuszczać, iż Karta pomyślana była jako uprzywilejowany instrument identyfikujący prawa podstawowe. Stanowi ona wskazówkę co do prawdziwej natury wspólnotowych zasad prawa pozytywnego” [36].

Zwolennicy idei konstytucji europejskiej, postrzegają Kartę jako jeden z najbardziej oczywistych składników przyszłej konstytucji. Jeżeli dojdzie do uchwalenia traktatu konstytucyjnego, byłoby to bardzo „niepolityczne”, ***18 gdyby nie zawierał on przynajmniej części postanowień Karty[37]. Komisja, Parlament Europejski oraz Prezydium Konwentu wyraźnie sprzyjają włączeniu Karty do Traktatu[38].

W międzyczasie, instytucje wspólnotowe powinny działać tak jakby Karta była już wiążącym instrumentem[39]. Komisja stwierdziła, iż: „trudno byłoby Radzie i Komisji, które mają proklamować ją [Kartę] uroczyście, ignorować w przyszłości, w ich roli ustawodawczej, instrument przygotowany na żądanie Rady Europejskiej wspólnie przez podmioty posiadające szeroką legitymację na poziomie krajowym i europejskim”[40].

W istocie, Komisja wydała wewnętrzną decyzję, w której deklaruje postępowanie zgodne z Kartą[41]. W decyzji tej Komisja stwierdza, iż przestrzeganie Karty musi stanowić bezwzględny wymóg w codziennej pracy Komisji. W innej decyzji, tym razem w dziedzinie prawa konkurencji, Komisja w preambule zawarła odniesienie do Karty, jako gwarantującej prawo do bycia wysłuchanym przed podjęciem decyzji negatywnie wpływającej na interesy stron i osób trzecich[42]. Szerzej omawiam zastosowanie Karty przez Komisję w następnym rozdziale.

Natomiast jeśli chodzi o rolę Karty w postępowaniu sądowym, była już ona przywoływana w wielu opiniach rzeczników generalnych[43] i w kilku ***19 wyrokach Sądu Pierwszej Instancji[44]. ETS jak dotąd nie powołał się bezpośrednio na Kartę. Fakt, iż głównie rzecznicy generalni powołują się na Kartę tlumaczyć należy tym, iż spełniają oni szczególną rolę w postępowaniu sądowym. Według rzecznika generealnego Ruiz-Jarabo Colomera: „rola rzeczników generalnych również polega na wspomaganiu systemu prawnego, który ze swojej natury jest fragmentaryczny, np. poprzez popieranie przestrzegania praw podstawowych w Unii Europejskiej za pomocą ogólnych zasad prawa i baczenie każdego dnia na to, aby Trybunał Sprawiedliwości zwrócił uwagę na kwestie powstające w tym kontekście”[45]. Z kolei SPI, powołując się na Kartę, w przeciwieństwie do ETS, pragnął podkreślić swoją funkcję ochrony jednostek w bezpośrednich skargach przeciwko instytucjom wspólnotowym. ETS natomiast przyjął konserwatywne stanowisko i prawdopodobnie zacznie powoływac się na Kartę dopiero po oficjalnym nadaniu jej wiążącego charakteru.

Karta wywiera już duży wpływ na działalność Rzecznika Praw Obywatelskich UE. Stoi on na stanowisku, iż naruszenie praw zawartych w Karcie równa się z przejawem złej administracji (maladministration)[46]. Rzecznik podjął dotychczas z własnej inicjatywy trzy postępowania oparte na Karcie, co stanowi dobry przykład jej praktycznego zastosowania. Pierwsze z dochodzeń dotyczyło dyskryminacji ze względu na wiek we wspólnotowej polityce zatrudnienia. Rzecznik oparł swoje śledztwo na dwóch prawach zawartych w Karcie: prawo do poszukiwania zatrudnienia (art. 15) oraz prawo do niedyskryminacji ze względu na wiek (art. 21). Przewodniczący Parlamentu Europejskiego i Komisja zadeklarowały, iż będą przestrzegać Karty w swoich działaniach i wobec tego zniosły ograniczenia wiekowe przy ubieganiu się o pracę. Jednakże, Rada wyraziła wątpliwości w tej kwestii i stwierdziła, iż Karta jest jednynie deklaracją polityczna i nie tworzy zobowiązania do jej przestrzegania po stronie Rady. Inicjatywa Rzecznika naświetliła istotną różnicę w podejściu do Karty między Komisją i Parlamentem a Radą. Stanowisko Rady łatwo da się ***20 wytłumaczyć różnicą zdań między Państwami Członkowskimi odnośnie przyszłego statusu Karty[47]. Kolejne śledztwa dotyczyły praw urzędników zatrudnionych w Komisji, a konkretnie ich wolności wypowiedzi oraz prawa do płatnego urlopu rodzicielskiego. Według Rzecznika, Komisja zaproponowała już odnośne zmiany w regulacjach pracowniczych.

Podsumowując, Karta wywołuje już skutki pomimo jej niewiążącego charakteru. Nie znaczy to oczywiście, że włączenie jej do Traktatu nie będzie miało znaczenia. Zmieni to na pewno stanowisko Rady oraz orzecznictwo Sądów wspólnotowych. Z drugiej jednak strony, samo nadanie Karcie wiążącego charakteru nie wystarczy, aby zapewnić obywatelom Unii pełną ochronę ich praw, chociażby ze względu na zakres jurysdykcji Sądu w drugim i trzecim filarze. Jak już była o tym mowa powyżej, art. 46 lit. d) przyznaje ETS jurysdykcję w zakresie kontroli działalności instytucji wspólnotowych pod względem ich zgodności z prawami podstawowymi ale tylko o ile przysługuje mu jurysdykcja na mocy innych postanowień Traktatu. Oznacza to praktycznie, iż w dziedzinach, w których dochodzi często do konfliktu na tle praw człowieka, np. w działalności policji, jurysdykcja ETS jest wyłączona[48]. Grupa robocza ds. Karty potwierdziła, iż konieczna jest też dyskusja nad „kwestią możliwego rozszerzenia jursydykcji Trybunału Sprawiedliwości na sprawy z zakresu współpracy sądowej i spraw wewnętrznych”[49]. Projekt Konstytucji zawiera w tym względzie stosowne zmiany, które jeżeli zostaną zaakceptowane, stanowić będą duży postęp w dziedzinie sądowej kontroli przestrzegania praw człowieka w Unii.

***21 3. Rola Karty w kształtowaniu polityk Unii

3.1. Zastosowanie Karty na etapie przygotowywania projektów legislacyjnych

Zaczynając od wierzchołka góry lodowej, jeśli prawa człowieka mają być traktowane poważnie, ich ochrona powinna zacząć się na etapie kształtowania polityk. Karta może odegrać w tym względzie znaczącą rolę prewencyjną w stosunku do instytucji Wspólnoty. Może przyczynić się do eliminowania z projektów legislacyjnych takich zapisów, które mogłyby zostać uznane za sprzeczne z Kartą. Należy zgodzić się z M. Loughlin’em, który uważa, iż przyjęcie systemu ochrony praw podstawowych w rządzeniu pociąga za sobą formalne ograniczenie władzy ustawodawczej[50]. Z drugiej strony, z punktu widzenia instytucji Wspólnotowych (szczególnie Komisji), Karta jest próbą legitymizacji procesu kształtowania polityk. Według Loughlina: „Jedna szkoła szukała rozwiązania problemu legitymizacji w demokracji; druga odwołuje się do indywidualnych praw”[51]. Można jednak postawić tezę, iż demokracja i prawa indywidualne mogą, a nawet powinny iść w parze w ramach reformy Wspólnoty.

Jak już wspomniano wyżej, Komisja uważa, iż instytucje Wspólnoty są już związane Kartą w zakresie działalności legislacyjnej. J. Cooper i R. Pillay są zdania, iż: „Powinno się zapewnić stosowanie Karty nie tylko przez sądy, ale także przez te instytucje UE, w których kształtują się polityki, przygotowywana jest legislacja i podejmowane są decyzje administracyjne. Ważne jest, aby Karta miała wpływ na prace wszystkich instytucji Wspólnoty, na wczesnych etapach formułowania polityk i podejmowania decyzji i zanim dojdzie do naruszenia i dochodzenia przed sądem praw człowieka. W ten sposób Karta mogłaby stać się katalizatorem powstania kultury praw w UE” [52].

Karta powinna więc być postrzegana jako wyznacznik granic, których władza ustawodawcza nie może przekraczać, chyba że w wyjątkowych przypadkach uzasadnionych interesem publicznym.

***22 3.1.1. Kontrola projektów legislacyjnych pod kątem zgodności z prawami człowieka

Instytucje UE, zwłaszcza Komisja, która w największy sposób wpływa na polityki wspólnotowe, powinny sprawdzać wszystkie projekty legislacyjne pod kątem ich zgodności z prawami człowieka[53]. Traktat przewiduje taki obowiązek tylko w niektórych obszarach polityk wspólnotowych. Art. 95 ust. 3 TWE zobowiązuje Komisję do przyjęcia wysokiego poziomu ochrony w przypadku, gdy opracowywuje projekt legislacji dotyczącej zdrowia, bezpieczeństwa, środowiska i ochrony konsumenta. Jednakże, obowiązek ten ograniczony jest tylko do tych projektów, które dotyczą danych obszarów, a nie wszystkich projektów legislacyjnych. Może to podważyć spójność pomiędzy różnymi politykami Wspólnoty.

Sprawą, która może zilustrować powyższą problematykę jest tzw. sprawa patentu na życie (Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie[54]). Rzecznik generalny Jacobs wypowiedział się następująco o art. 95 ust. 3 TWE: “Projekt dyrektywy dotyczącej ochrony prawnej wynalazków biotechnologicznych nie jest objęty zakresem zastosowania tego ustępu [art. 95 ust. 3 TWE]. Podczas gdy bezsprzeczne jest, że zarówno prowadzenie badań prowadzących do wynalazków biotechnologicznych, jak i zastosowanie takich wynalazków mogą mieć znaczące implikacje dla zdrowia, bezpieczeństwa i ochrony środowiska w szczególności, zamierzeniem projektu nie było regulowanie takich badań lub zastosowań z punktu widzenia zdrowia, bezpieczeństwa lub ochrony środowika lub konsumenta”[55].

Powyższy fragment jasno wskazuje na ograniczony zakres zastosowania art. 95 ust. 3 TWE, który nie zapewnia w sposób wystarczający ochrony praw człowieka na etapie kształtowania polityk.

Karta jest instrumentem, który powinien zapewnić horyzontalne zastosowanie standardów ochrony praw człowieka we wszystkich politykach wspólnotowych. Jeśli więc treść projektu legislacyjnego może mieć wpływ na prawa człowieka, powien on być rozważany pod kątem zgodności ***23 z Kartą. Taka praktyka została już przyjęta przez Komisję[56]. Wewnętrzna decyzja Komisji, wspomniana już wyżej, przewiduje, że projekty legislacji i innych decyzji Komisji muszą być „badane pod kątem zgodności z Kartą”. Decyzja ta zawiera polecenie zamieszczenia generalnego odwołania do Karty lub do jej poszczególnych postanowień we wszystkich projektach legislacyjnych, które mają wpływ na prawa człowieka. Zgodnie z tym poleceniem, odwołanie do Karty zawarte już zostało w preambułach kilku aktów prawnych Wspólnoty. Zazwyczaj stosuje się formułę, która potwierdza, iż dany akt „szanuje”, „ma na uwadze”, „przestrzega” praw zawartych w Karcie. Ponadto, Komisja zobowiązała się do stosowania Karty w dziedzinie stosunków zewnętrznych[57].

Rola Parlamentu Europejskiego jest w tym kontekście bardzo istotna. To właśnie Parlament zwykle proponuje poprawki do ustaw, które mają na celu zapewnienie przestrzegania praw człowieka. Sam pomysł przygotowania Karty miał w Parlamencie najbardziej zagorzałego zwolennika[58] i można spodziewać się, iż proklamowanie Karty umocni rolę Parlamentu w dziedzinie praw człowieka vis-à-vis Rady. Zaangażowanie Parlamentu, w ramach procedury współdecydowania, przyczyni się z pewnością do wzrostu znaczenia Karty na etapie tworzenia prawa wspólnotowego. Ponadto, w ramach wykonywania funkcji kontrolnych, Parlament zadecydował, iż Karta będzie stanowiła wytyczne i punkt wyjścia dla dorocznego raportu o przestrzeganiu praw człowieka w Unii sporządzanego przez parlamentarną komisję praw i wolności obywatelskich[59].

***24 Jest to szczególnie istotne w nowych dziedzinach prawa, tak jak techniki informatyczne lub biotechnologia, które mogą pociągać za sobą zagrożenia praw człowieka (zagadnienia ochrony danych osobowych, zdrowia czy bioetyki). Jednakże, benchmarking według standardów Karty stwarza istotne problemy, które są wspólne dla wszystkich instumentów ochrony praw człowieka. Karta jest sformułowana w sposób bardzo ogólny, tak żeby objąć nie tylko prawa obywatelskie i polityczne, ale też prawa socjalne czy gospodarcze, niejednokrotnie budzące znaczne kontrowersje. Oznacza to po pierwsze, iż większość projektów legislacyjnych będzie mieć wpływ na prawa zawarte w Karcie, co może skutkować tym, iż będziemy mieć do czynienia z konfliktem między tymi prawami. Po drugie, istnieje zagrożenie wkraczania przez Unię w obszary „delikatne politycznie” dotąd zarezerwowane dla Państw Członkowskich. O tych dwóch problemach będzie mowa poniżej.

***25 3.1.2. Rozstrzyganie pomiędzy konfliktującymi ze sobą prawami

Karta zawiera wiele praw, które potencjalnie mogą być ze sobą w konflikcie. Ten argument podnoszony jest zazwyczaj przez przeciwników kodyfikacji praw w kartach praw[60]. Przykładem może być konflikt prawa do godności ludzkiej oraz integralności z prawem do swobody badań naukowych. W takim przypadku ustawodawca musi dokonywać wyboru między sprzecznymi ze sobą wartościami. Pewnym rozwiązaniem może być ustanowienie wewnętrznej hierarchii pomiędzy poszczególnymi grupami praw zawartych w Karcie. I tak prawo do godności ludzkiej i integralności powinno być postrzegane jako nadrzędne wobec pozostałych praw podstawowych. Nie zawsze jednak ustanowienie takiej hierarchii będzie równie oczywiste.

Innym argumentem przeciwko kodyfikacji praw podstawowych jest fakt, iż nie instnieje konsensus co do znaczenia nawet tych najbardziej podstawowych z nich. Zdaniem Bellamy’ego, próba sformułowania wiążącego katalogu praw zakłada “zgodę w dokładnie takich kwestiach, w których obywatele najbardziej się nie zgadzają”[61]. Jak trafnie ujął to Weiler, prawa człowieka stanowią źródło zarówno tendencji uniwersalistycznych i integracyjnych, jak i źródło poważnych różnic między państwami[62].

W tym kontekście podstawowa rola Karty, jaką jest wskazanie które prawa stoją wyżej w hierarchii, wydaje się wątpliwa. Dzieje się tak w przypadku wszystkich katalogów praw człowieka. Jednakże, podstawowym problemem w przypadku Wspólnoty jest to, iż nie posiada ona wystarczającej demokratycznej legitymacji do rozstrzygania konfliktów między prawami podstawowymi. Prawdą jest, iż i tak ostateczna decyzja należy do sądów. Jednakże w przypadku katalogów praw uchwalanych przez parlamenty narodowe, przynajmniej ten początkowy wybór dokonywany jest przez demokratycznie wybrane instytucje. Czy Komisja bądź Rada posiadają wystarczającą legitymację do tego, żeby być arbitrami pomiędzy konfliktującymi ze sobą prawami? Prowadzi to do wniosku, iż Karta może być jedynie częścią szerszej reformy zmierzającej do zaradzenia ***26 tzw. deficytowi demokratycznemu w kształtowaniu polityk Wspólnoty. Jedną z inicjatyw zmierzających w tym kierunku jest propozycja Komisji, zawarta w Białej Księdze o Rządzeniu w Europie, mająca na celu zwiększenie udziału społeczeństwa obywatelskiego w procesie legislacyjnym poprzez konsultacje.

W Białej Księdze Komisja wydaje się potwierdzać, iż kształtowanie polityk wspólnotowych nie jest obecnie wystarczająco otwarte[63]. Komisja nie może niewątpliwie być jedynym arbitrem interesu publicznego. Wobec tego, Biała Księga proponuje utworzenie mechanizmów konsultacji ze społeczeństwem obywatelskim. Jest to szczególnie ważne w dziedzinie praw człowieka, ponieważ ich ochrona i dochodzenie zależy w dużej mierze od organizacji pozarządowych. Biała Księga słusznie zauważa, iż organizacje pozarządowe pełnią często rolę „systemu wczesnego ostrzegania dla kierunku debaty politycznej”[64]. Komisja proponuje szeroki udział społeczeństwa obywatelskiego „w łańcuchu politycznym od stworzenia do wdrożenia”[65]. Komisja stwierdza, iż „taka konsultacja pomaga Komisji i innym instytucjom pełnić rolę arbitra pomiędzy konfliktującymi roszczeniami i priorytetami”[66]. Można jednak obawiać się, iż jest to kolejne hasło nie niosące ze sobą głębszej treści. Konsultacje nie mogą być bowiem jedynie zasłoną dymną dla działań ustawodawcy.

3.1.3. Karta a udział obywateli w sprawowaniu władzy

Wspomniana wyżej propozycja wprowadzenia konsultacji jest blisko związana z szerszą tendencją do wprowadzania elementów demokracji uczestniczącej we współczesnych systemach politycznych, włączając w to Unię Europejską. E. Łętowska nazywa to zjawisko „proceduralizacją” prawa publicznego, która „zakłada brak sztywnych rozwiązań, z góry determinowanych przez samego ustawodawcę”[67].

Karta może przyczynić się do zwiększenia udziału społeczeństwa obywatelskiego w kształtowaniu polityki europejskiej. Warto w tym miejscu przytoczyć opinię McCruddena w kwestii relacji pomiędzy Kartą ***27 a demokracją uczestniczącą: „Ci, którzy postrzegają ewolucję polityki europejskiej jako zależną nie od masowego uczestnictwa społeczeństwa, ale od elitarnej, przedstawicielskiej polityki, lub ci, którzy wątpią w rolę praw w zwiększaniu uczestnictwa w polityce, pozostają sceptyczni co do przydatności Karty w tym kontekście. Niektórzy widzą ją jako zawierającą “listę życzeń” która, jeśli zostanie zaakceptowana na poziomie wykraczającym poza czystą retorykę, wycofałaby znaczną liczbę zagadnień z debaty politycznej [...] Z drugiej strony, prawa, których można dochodzić, prawa, które są zapewnione, uznawane są przez niektórych za konieczne, lecz nie wystarczające, aby umożliwić partycypację w procesie kształtowania polityki na równej, godnej stopie. Skuteczne prawa zapewniają, jeśli nie równe pole walki, to przynajmniej sytuację, w której żadna grupa uczestników nie jest dyskryminowana. Te prawa nie są „listą życzeń” wszystkiego, co chcielibyśmy, aby polityka spełniła bez angażowania się w nią. Karta nie może zastąpić polityki; nie jest antypolityczna[68].

M. Tomkins wyraził zasadniczo odmienne poglądy na ten temat[69]. Według niego, instrumenty ochrony praw człowieka zniechęcają do uczestnictwa w polityce, ponieważ redukują „stosunek między obywatelem a państwem do zobowiązań z quasi-kontraktu”[70]. W takim quasi-kontrakcie państwo może sprawować władzę tylko o tyle, o ile respektuje prawa indywidualne. To, według Tomkinsa, prowadzi do postrzegania państwa w negatywnym aspekcie i jednostki jako „chcącej tylko pozostawienia jej w spokoju”. Wobec tego, „wolność od rządzenia, a nie uczestnictwo w nim, staje się celem”[71].

Tomkins sugeruje, iż uczestnictwo w sprawowaniu władzy można lepiej osiągnąć bez żadnych kart praw człowieka, bowiem z góry przesądzają one o zakresie i treści praw, nie pozwalając na swobodne ich kształtowanie przez obywateli. Takiego poglądu nie można podzielić. Czym bowiem jest samo prawo do uczestnictwa bez żadnych formalnych gwarancji praw i wolności?[72] Prawo do uczestnictwa w kształtowaniu polityki europejskiej ***28 nie jest w żaden sposób osłabione przez proklamowanie Karty. Wydaje się nawet, że Karta może zwiększyć, a nawet umożliwić to uczestnictwo. Przede wszystkim chodzi tu o takie prawa jak wolność słowa, wolność zrzeszania się i zgromadzeń, prawo do niedyskryminacji itp. I odwrotnie: uczestnictwo zwiększa przestrzeganie praw człowieka przez instytucje. Instrumenty ochrony praw zapewniają standardy, według których możemy oceniać działalność państwową, na długo przed tym, aż sprawa może trafić do sądu. Jeśli obywatelom wydaje się, że jakieś wnioski ustawodawcze mogą zagrozić ich prawom, będą chętniej organizować się i uczestniczyć w konsultacjach w celu wpłynięcia na kształt przyszłego ustawodawstwa. Konsultacja tylko wtedy może mieć jakieś znaczenie, jeśli ci którzy są konsultowani, dysponują realnymi prawami. Tylko wtedy będą oni mogli liczyć na ochronę własnych interesów już po uchwaleniu danej ustawy, w razie gdy nie zostaną wysłuchani.

Zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego w kształtowanie polityki jest ważnym czynnikiem zapewniającym ochronę praw człowieka przez samych zainteresowanych. Jednakże, uczestnictwo nie może zastąpić demokracji przedstawicielskiej. Jest pewne niebezpieczeństwo w tym, że Komisja będzie argumentować przeciwko zwiększaniu uprawnień kontrolnych Parlamentu Europejskiego, motywując to istnieniem skutecznych mechanizmów konsultacyjnych z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego. Jak zauważa E. Łętowska, „proceduralizacja prawa sprzyja jego legitymizacji”[73], jednakże należy pamiętać o tym, iż sama w sobie nie może zastąpić tradycyjnych mechanizmów demokratycznych.

3.1.4. Ku autonomicznej polityce praw człowieka w Unii?

Ostatnim, ale być może najbardziej kontrowersyjnym zaganieniem jest fakt, iż Karta nie może stanowić podstawy do rozszerzenia kompetencji Wspólnoty (art. 51 ust. 2 Karty). Takie ograniczenie może wydać się problematyczne, jeśli weźmiemy pod uwagę fakt, iż niektóre prawa zawarte w Karcie nie wchodzą obecnie w zakres kompetencji Unii (np. prawa dziecka, prawa związane z edukacją). Na ten problem zwrócił uwagę E. Piontek, który zauważył, iż: „Rodzi sie też ryzyko powoływania różnego ***29 rodzaju «nowych» praw okreslonych w Karcie bądź praw przez nią zmodyfikowanych, dla uzasadniania ingerencji przez Unię w sfery regulacyjne prawa krajowego państw członkowskich, w których Unia Europejska zgodnie z zasadą «praw przyznanych» nie ma kompetencji z mocy innych przepisów traktatowych, a więc dla działań ultra vires”[74].

Za dobry i niezwykle aktualny przykład stopniowego rozszerzania kompetencji Unii pod hasłem ochrony praw człowieka może posłużyć zagadnienie dyskryminacji ze względu na orientację seksualną oraz statusu związków osób tej samej płci. Wydawałoby się, iż jest to obszar należący do wyłącznej kompetencji Państw Członkowskich. Tymczasem Parlament Europejski, pod pretekstem walki z dyskryminacją, wezwał niedawno Państwa Członkowskie do prowadzenia aktywnej polityki promującej „emancypację społeczną” homoseksualistów[75]. Ponadto, Parlament wezwał do uznania prawnego konkubinatów, w tym homoseksualnych[76], a nawet do „otwarcia instytucji małżeństwa na pary tej samej płci”[77]. Mimo, iż rezolucje Parlamentu nie mają mocy prawnie wiążącej, wchodzą one w skład szeroko definiowanego acquis communautaire[78], do którego poszanowania zobowiązane są Państwa Członkowskie oraz kandydujące do UE. Ponadto, apele te obrazują pewne tendencje polegające na wykorzystywaniu idei praw człowieka na poziomie wspólnotowym w celu promowania systemu wartości, który nie jest wspólny wszystkim Państwom Członkowskim. Jest to przykład wkraczania w dziedziny, które powinny pozostawać w wyłącznej kompetencji Państw.

Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na fakt, iż Karta w art. 9 nie ogranicza prawa do zawarcia małżeństwa i założenia rodziny do osób ***30 przeciwnej płci[79], tak jak czyni to EKPCz[80]. Co prawda, art. 9 Karty zastrzega, iż prawo to przysługuje na zasadach zawartych w ustawach krajowych, ale równocześnie Karta w art. 21 zawiera prawo do niedyskryminacji również ze względu na orientację seksualną[81]. Obecnie sytuacja przedstawia się więc następująco: o ile na razie dozwolone jest utrzymywanie w mocy dyskryminujących przepisów należących do dziedziny prawa rodzinnego (np. dotyczących instytucji małżeństwa czy adopcji), bowiem wykraczają one poza zakres kompetencji Wspólnoty[82], o tyle dyskryminacja ze względu na orientację seksualną poza domeną prawa rodzinnego może być już objęta kompetencją wspólnotową[83]. Otwarta ***31 pozostaje więc kwestia na ile prawo Państw Członkowskich[84] może takie dyskryminujące przepisy utrzymywać w mocy[85], szczególnie jeśli mogą one zostać uznane za utrudnienie wolnego przepływu osób[86]. Chodzi przede wszystkim o kwestię wzajemnego uznawania małżeństw lub pozamałżenskich związków osób tej samej płci dla potrzeb przepływu pracowników i ich „rodzin” na terenie Wspólnoty[87]. Trwają obecnie prace ***32 nad projektem dyrektywy, która co prawda nie nakazuje Państwom Członkowskim uznania za członka rodziny „zarejestrowanego partnera”, ale nakłada na nie obowiązek „ułatwienia” partnerom obywateli UE pobytu na swoim terytorium.

Należy przy tym przypomnieć, iż Traktat Nicejski dodał do art. 13 TWE (dotyczącego zwalczania dyskryminacji)[88], ustęp 2 który zawiera derogację od obowiązku głosowania jednomyślnego w Radzie, w przypadku gdy podejmowane są tzw. „incentive measures”. Owe „incentive measures” są to środki podejmowane w celu wspierania działań podjętych już przez Państwa Członkowskie, nakierowanych na zwalczanie dyskryminacji, m.in. ze względu na orientację seksualną. Zastosowanie ma w tym przypadku procedura współdecydowania z art. 251 TWE, w której Parlament Europejski posiada najszersze kompetencje prawodawcze. Można więc stwierdzić, iż grunt pod aktywną politykę Unii w dziedzinie wydawałoby się wyłącznych kompetencji Państw Członkowskich, jest już odpowiednio przygotowany!

Według Goldsmitha, zawarcie w Karcie praw wykraczających poza kompetencje przyznane w Traktatach uzasadnione jest faktem, iż „Karta musi zapobiegać ryzyku naruszenia praw podstawowych przy okazji wykonywania przez instytucje UE kompetencji w innych dziedzinach”[89]. Nawet jeśli przyjmiemy to (wątpliwe) usprawiedliwienie, wydaje się, że taki „rozmach” Karty ma służyć innemu zgoła celowi, a mianowicie ma stać się pretekstem do zbudowania aktywnej polityki praw człowieka w Unii, przez dłuższy czas postulowanej przez niektórych autorów[90]. Stworzenie autonomicznej polityki praw człowieka jest nieuchronnie związane z zacieśnieniem integracji i budzi szereg zastrzeżeń z punktu widzenia suwerenności narodowej, przede wszystkim w dziedzinie obyczajowości. A. von Bogdandy zauważa, iż jeżeli Unia stałaby się organizacją ukierunkowaną na aktywną promocję praw człowieka, stanowiłoby to duże zagrożenie dla równowagi konstytucyjnej ***33 pomiędzy Unią a Państwami Członkowskimi, i to bez rzeczywistej potrzeby z punktu widzenia tradycyjnie pojmowanej ochrony praw człowieka[91].

Wydaje się, że zupełnie wystarczające jest badanie pod kątem praw człowieka wszystkich obecnych polityk wspólnotowych, czyli negatywne podejście do praw podstawowych (jako granic, które wyznaczają pozytywne działanie władzy, a nie jako stwarzających nowe kompetencje do działania). Takie zagadnienia, jak prawo do edukacji czy status prawny konkubinatów powinny być pozostawione kompetencji Państw Członkowskich. Odrębna polityka praw człowieka nieuchronnie prowadziłaby do aktywnego wspierania praw człowieka przez Unię, a nie tylko do obowiązku poszanowania praw przez jej instytucje. Niestety, już czynione są pierwsze kroki w celu stworzenia autonomicznej polityki praw człowieka w ramach Komisji. W budżecie Unii na 2002 r. przewidziano środki na utworzenie sieci ekspertów w dziedzinie praw człowieka w celu monitorowania tego, jak prawa zawarte w Karcie stosowane są na poziomie krajowym i unijnym[92]. Sieć ta stanowić może zalążek unijnej komisji praw człowieka, a może nawet osobnej dyrekcji generalnej. Parlament Europejski wyraził wręcz nadzieję, iż owa sieć ekspertów przekształci się w Agencję Monitorowania Praw Człowieka w UE (EU Human Rights Monitoring Agency)[93], lecz propozycja taka jak dotąd nie została zaakceptowana przez Komisję, mimo kilkakrotnych apelów Parlamentu[94]. Precedens już zresztą jest, w postaci Centrum Obserwacji Rasizmu i Ksenofobii w Wiedniu[95].

Według de Bùrki, „trudno jest wyobrazić sobie, [...] że kompetencje polityczne Wspólnoty i Unii nie zmienią się pod wpływem dalszego konstytucyjnego i prawnego umocnienia Karty”[96]. Autorka postrzega art. 51 ust. 1 Karty, który nakazuje respektowanie i wspieranie praw zawartych w Karcie, jako wyraźną wskazówkę, że jeśli Karta stanie się wiążąca, ***34 kompetencje Unii będą musiały być poszerzone. To między innymi dlatego status Karty budzi takie kontrowersje wśród Państw Członkowskich.

A. von Bogdandy stwierdza, iż autonomiczna unijna polityka praw człowieka przyśpieszyłaby znacznie rozwój Unii w kierunku federacji, co groziłoby zachwianiem obecnej równowagi konstytucyjnej między Unią a Państwami Członkowskimi[97]. Jak słusznie zauważył E. Piontek: „Zbyt wielorakie i niejednokrotnie głębokie różnice dzielą nadal narody, a zwłaszcza państwa europejskie”[98]. Różnice te dotyczą również, a nawet i przede wszystkim, zakresu i treści praw podstawowych, szczególnie tych socjalnych[99]. Nawet Weiler, mimo iż jest zwolennikiem stworzenia polityki praw człowieka w Unii, przyznał, iż zakres i charakter ochrony praw człowieka jest ściśle związany z tożsamością każdego Państwa Członkowskiego i odzwierciedla dokonany przez daną społeczność fundamentalny wybór wartości, na których się ono opiera[100].

***35 4. Karta a zasady wspólnotowego postępowania administracyjnego

Na etapie wykonywania prawa wspólnotowego bardzo ważne są prawa proceduralne. Według C. Harlow, „dla prawników, mówiąc krótko, prawa proceduralne są niezbędne, jeśli nawet nie fundamentalne”[101] Autorka ta wyróżnia dwie teorie, akcentujące role praw proceduralnych dla ochrony praw człowieka, określając je mianem „teorii godności” i „teorii bramy”. Według tzw. „teorii godności”, prawa proceduralne zapewniają, iż administracja publiczna traktuje obywateli z należnym im szacunkiem[102]. Z kolei według tzw. „teorii bramy”, prawa proceduralne są niezbędną przesłanką zapewnienia przestrzegania praw materialnych oraz praworządności.

Karta przyznaje niektórym prawom proceduralnym status praw podstawowych. Dostęp do wymiaru sprawiedliwości, prawo do dobrej administracji, prawo dostępu do dokumentów, prawo do złożenia skargi do rzecznika praw obywatelskich oraz do Komitetu Petycji w Parlamencie Europejskim są prawami, które zawarte są w Karcie na równej stopie z prawami materialnymi. Wobec tego, rola Karty w funkcjonowaniu administracji wspólnotowej może okazać się znacząca. Można nawet przypuszczać, iż to właśnie w tej sferze Karta może być najbardziej przydatna. Są postanowienia w Karcie, które bezpośrednio traktują o dobrej administracji i przejrzystości – dwa podstawowe zagadnienia w kontekście administracyjnych praw podstawowych.

4.1. Karta jako znaczące ograniczenie swobodnego uznania

Traktat zawiera kilka postanowień wyznaczających ramy dla zasady praworządności administracji. Art. 5 stanowi, iż Wspólnota jako całość działa w granicach kompetencji przyznanych jej Traktatem, a art. 7 ust. 1 zawiera podobne postanowienie w odniesieniu do każdej z instytucji. Według art. 220, rolą ETS jest zapewnienie, że w wykładni i stosowaniu Traktatu przestrzegane jest prawo. Co więcej, art. 230 stanowi podstawę do sądowej kontroli legalności aktów prawa wspólnotowego. Jeśli Sąd uzna, że dany akt prawny naruszył Traktat lub jakąkolwiek normę prawną odnoszącą się do jego stosowania, stwierdza nieważność tego aktu. Jednakże, w ramach obowiązku działania zgodnego z prawem, administracja cieszy się pewną swobodą decyzyjną. Ta swoboda ma miejsce w przypadku, gdy prawo wspólnotowe przyznaje administracji władzę dyskrecjonalną lub gdy prawo ***36 wspólnotowe zawiera niejasności a nawet luki. W przypadku decyzji dyskrecjonalnych, Sądy posiadają tylko ograniczoną możliwość ich kontroli, bowiem w przeciwnym wypadku wypełniałyby de facto rolę władzy wykonawczej. Dzieje się tak często gdy mamy do czynienia z kompleksowymi analizami (np. ekonomicznymi w prawie antymonopolowym) przeprowadzanymi przez administrację w celu ustalenia faktów sprawy. Jak stwierdził ETS, „gdy trzeba dokonać kompleksowej analizy ekonomicznej, administracja cieszy się szerokim marginesem dyskrecji”[103].

Jednakże, jak zauważa Schwarze, „nawet w prawie wspólnotowym, żadna władza dyskrecjonalna nie pozostaje poza granicami prawa”[104]. Ogólne zasady prawa, a pośród nich prawa podstawowe, stanowią właśnie granicę dyskrecji administracyjnej. Według Schwarzego, “ilekroć istnieje swoboda podejmowania decyzji, czy to przy ocenie czynników gospodarczych, czy przy ustalaniu konsekwencji prawnych, ogólne zasady prawa pełnią rolę drogowskazu i granicy”[105].

Oprócz obowiązku przestrzegania istoty praw podstawowych, władza wykonawcza związana jest nadrzędnymi zasadami postępowania administracyjnego, które to zasady stanowią dalsze ograniczenie władzy uznaniowej. Znajdują one zastosowanie niezależnie od przedmiotu podejmowanej decyzji. W tym kontekście art. 41 Karty nabiera dużego znaczenia. Ustanawia on publiczne prawa podmiotowe jednostki względem administracji, przysługujące jej w ramach postępowania administracyjnego.

4.2. Prawo do dobrej administracji

Według nieco przesadzonej opinii europejskiego rzecznika praw obywatelskich, „Karta jest pierwszym instrumentem na świecie, który zawiera prawo do dobrej administracji jako prawo podstawowe w deklaracji praw człowieka. Dla obywatela, jest to duży krok naprzód w stosunku do podstawowych praw obywatelskich zawartych w Traktacie z Maastricht”[106]. Art. 41 Karty[107] jest przełomowy również dlatego, że stanowi pierwszą próbę zdefiniowania pojęcia „dobrej administracji”. Wcześniej pojawiała się w orzecznictwie wspólnotowym koncepcja „zasady dobrej administracji”, ale ***37 jej znaczenie nie było jasne[108]. Co więcej, art. 41 jest próbą ustanowienia wspólnych podstawowych standardów, które stosowałyby się horyzontalnie do wszystkich instytucji wspólnotowych i wszystkich procedur administracyjnych. Jest to o tyle ważne, że do tej pory nie istnieje jednolite postępowanie administracyjne we Wspólnocie. Procedura administracyjna dostosowana jest do potrzeb wdrażania poszczególnych polityk sektorowych, brakuje jej koordynacji i zawiera szereg luk[109].

Biorąc to pod uwagę, trzeba przyznać, iż art. 41 jest dość postępowy w zakresie gwarancji dla jednostek wobec administracji wspólnotowej. Gwarancje te są konieczne aby umożliwić jednostce obronę swoich praw fundamentalnych. Art. 41 ustanawia „prawo do dobrej administracji”, które oznacza prawo każdej osoby do bezstronnego, uczciwego i sprawnego załatwienia swojej sprawy przez instytucje Unii. Prawo to składa się między innymi z prawa do bycia wysłuchanym przed podjęciem indywidualnej decyzji, która mogłaby negatywnie wpłynąć na interesy jednostki, prawo dostępu do akt dotyczących jednostki, prawo do otrzymywania urzędowej korespondencji w jedym z języków Traktatu, prawo do odszkodowania za szkody wyrządzone przez instytucje wspólnotowe lub urzędników oraz obwiązek po stronie administracji podania przyczyn podjęcia decyzji.

Nowatorski charakter art. 41 przejawia się w tym, iż kodyfikuje on zasady, które do tej pory pozostawały niepisane (oprócz obowiązku umotywowanej decyzji, który wynika z Traktatu). Dotychczas ochrona jednostki przed administracją wspólnotową miała podstawy przede wszystkim w ogólnych zasadach prawa, wypracowanych w orzecznictwie ETS w oparciu o analizę porównawczą systemów prawnych Państw Członkowskich[110]. Stąd wspólnotowa procedura administracyjna kształtowała się pod dużym wpływem prawa konstytucyjnego[111]. Od uchwalenia Traktatu z Maastricht, Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich przyczynił się do powstawania ogólnych reguł „dobrej administracji”. Art. 41 może być zatem uznany za ukoronowanie działalności ETS i Rzecznika, kodyfikując na poziomie konstytucyjnym zasady prawa administracyjnego. W ten sposób, niektóre z nich uzyskały status praw podstawowych. Komisja potwierdziła ten pogląd w swoim komunikacie[112], pisząc iż Karta „zawiera niektóre «nowe» prawa, ***38 które juz istnieją ale nie były jeszcze wyraźnie chronione jako prawa podstawowe, (...) takie jak prawo do dobrej administracji”[113].

Należy pamiętać o tym, że oprócz art. 41 są jeszsze inne postanowienia Karty, które dotyczą prawa administracyjnego. Przede wszystkim są to: zakaz dyskryminacji zawarty w art. 21 Karty (mający podstawę w art. 12 i 13 EKPCz) oraz zasada równości w art. 20 Karty. Art. 43 Karty (w oparciu o art. 21 TWE) zawiera prawo do zwrócenia się ze skargą do Rzecznika Praw Obywatelskich na przejawy złej administracji w instytucjach i ciałach Wspólnoty. Wyjaśnienia do tekstu Karty[114] słusznie stwierdzają, iż ważnym aspektem prawa do dobrej administracji jest prawo do skutecznego środka ochrony prawnej (zawarte w art. 47 Karty), które omówione zostanie szczegółowo w dalszej części pracy. Wszystkie wspomniane wyżej prawa pełnią ważną funkcję, która polega na kontroli działalności administracji wspólnotowej.

Art. 41 nie jest zamkniętym katalogiem zasad dobrej administracji. Wobec tego pozostawia on nadal Sądom swobodę tworzenia nowych zasad i dalsze doprecyzowanie pojęcia „dobra administracja”. Art. 41 pozostawia również miejsce na dalszą działalność Rzecznika Praw Obywatelskich. Wobec tego należy się spodziewać, że Karta nie zmieni ewolucyjnego charakteru zasad europejskiej procedury administracyjnej.

Rozwój ogólnych zasad prawa administracyjnego jest bardzo ważny z punktu widzenia ochrony praw człowieka. Art. 41 zawiera przede wszystkim prawa proceduralne, które wspomagają jednostkę w dochodzeniu jej praw przed administracją wspólnotową. Według Rzecznika: „jest jedna grupa w Unii Europejskiej, która ma wiele obowiązków, a mało pisanych praw, a stanowią ją obywatele europejscy. W szczególności ma to miejsce gdy mają oni do czynienia z administracją europejską”[115].

***39 Szersze konsultacje społeczne nie mogą zastąpić prawnej kontroli administracji. Wypada zgodzić się z Rzecznikiem, iż obywatele muszą mieć konkretne procedury administracyjne, aby móc ocenić działalność administracji według ustalonych standardów[116].

Jednakże, ochrona praw jednostki nie może przeszkodzić efektywności administracji i ochronie interesu publicznego. Trzeba zauważyć, iż art. 41 Karty jest wyłącznie nastawiony na ochronę interesów jednostki, na wzór brytyjskiego modelu prawa administracyjnego, opierającego się przede wszystkim na ochronie jednostki przed administracją[117] (inaczej niż np. model francuski, włoski czy polski, gdzie prawo administracyjne akcentuje ochronę interesu publicznego). W konsekwencji, Karta nie zawiera żadnych postanowień umozliwiających udział w postępowaniu administracyjnym w obronie interesu publicznego przez jednostki lub organizacje społeczne. Ponadto, Sądy stosując art. 41 Karty będą musiały równoważyć potrzebę ochrony jednostki z koniecznością ochrony interesu publicznego.

***40 5. Zaskarżanie aktów prawa wspólnotowego ze względu na naruszenie praw człowieka

5.1. Uwagi wprowadzające

W poprzednich rozdziałach zajmowałam się prewencyjną rolą praw człowieka na etapie kształtowania polityk i ich wykonywania. Jeżeli natomiast istnieją wątpliwości co do zgodności już przyjętego aktu prawnego z prawami podstawowymi, najważniejszym środkiem zaradczym jest sądowa kontola tego aktu. W niniejszym rozdziale omówione zostanie dochodzenie praw człowieka za pomocą sądów wspólnotowych[118].

Według Schwarzego, system prawny można najlepiej ocenić poprzez skuteczność sądowej kontroli[119]. Prawo dostępu do sądu jest w istocie niezbędnym składnikiem rządów prawa i jest samo w sobie prawem człowieka[120]. Bez dostępu do sądu, przestrzeganie praw człowieka leżałoby w gestii ustawodawcy i administracji. Według A. Bradleya, prawo do sprawiedliwej administracji polega na „zapewnieniu, że Państwo przestrzega pewnych podstawowych standardów prawa administra-cyjnego”[121]. Podstawowym elementem tego prawa jest formalna możliwość sądowej kontoli decyzji administracyjnych.

Jednakże, sprawiedliwość administracji dotyczy również zakresu sądowej kontroli dyskrecji administracyjnej. Chodzi tu o to, jak daleko może ingerować sędzia w meritum decyzji administracyjnej. W kontekście wspólnotowym, rolą sądowej kontroli jest zapewnienie, że kompetencje instytucji WE wykonywane są na podstawie i zgodnie z prawem. Schwarze rozróżnia dwie główne funkcje sądowej kontoli: ochronna (zapewnienie ochrony jednostce) oraz prewencyjna (zapobieganie przekraczaniu uprawnień przez administrację[122]). Jednakże, sądowa kontrola we Wspólnocie polega jeszcze na zapewnieniu skuteczności prawa wspólnotowego w Państwach ***41 Członkowskich. Można nawet stwierdzić, iż to właśnie ta ostatnia funkcja postrzegana jest przez sądy wspólnotowe za najważniejszą. Skutkiem tego jest fakt, iż sądowa kontrola legalności działania administracji jest podporządkowana celowi zapewnienia skuteczności politykom wspólnotowym. Wobec tego, jednostkom łatwiej jest podważyć akty prawa krajowego ze względu na ich sprzeczność z prawem WE niż akty prawa wspólnotowego.

Dla niektórych autorów sądowa kontola nie jest aż tak istotna. Uznają oni, iż sądy działają tylko incydentalnie i retrospektywnie[123]. Jednakże, we Wspólnocie sądowa kontrola jest szczególnie ważna, jeśli weźmiemy pod uwagę brak odpowiednich mechanizmów odpowiedzialności politycznej władzy wykonawczej przed Parlamentem. Sądy stanowią więc niejako przeciwwagę do słabych uprawnień Parlamentu[124].

5.2. Prawo do sądu w świetle Karty

Art. 47 Karty ustanawia „prawo do skutecznego środka ochrony prawnej i uczciwego procesu” przed sądem, które przysługuje każdemu, czyje prawa i wolności zapewnione w prawie Unii doznają naruszenia. Art. 47 można uznać za wyraz podstawego prawa do sądowej kontoli we Wspólnocie.

Art. 47 opiera się na orzecznictwie sądów wspólnotowych[125] oraz swoistym melanżu art. 6 i 13 EKPCz. Jest on amalgamatem prawa do uczciwego procesu (art. 6 EKPCz) oraz prawa do skutecznego środka ochrony prawnej (art. 13 EKPCz). Trzeba jednakże zauważyć, iż ochrona gwarantowana przez Kartę jest szersza niż ta przyznawana przez EKPCz ze względu na dwa ważne aspekty. Po pierwsze, Karta stanowi, iż „każdy ma prawo do uczciwego i publicznego wysłuchania”, podczas gdy art. 6 ust. 1 EKPCz ogranicza prawo do bycia wysłuchanym do ustaleń dotyczących prawa cywilnego i karnego. Jak słusznie napisano w Wyjaśnieniach do tekstu Karty, „w prawie wspólnotowym, prawo do bycia wysłuchanym nie jest ograniczone do sporów związanych z prawem cywilnym. Jest to konsekwencją faktu, iż Wspólnota opiera się na rządach prawa”. Karta przyznaje prawo do bycia wysłuchanym każdemu, czyje prawa gwarantowane przez Wspólnotę zostały naruszone, bez względu na rodzaj tych praw. Na podstawie EKPCz natomiast, spory dotyczące prawa ***42 administracyjnego są poza zasięgiem prawa do uczciwego procesu[126]. Jednakże, pamiętać należy o tym, że art. 46 lit. d) TUE przyznaje ETS jurysdykcję do rozstrzygania o prawach człowieka „w związku z działaniem instytucji” ale tylko o ile ETS posiada jurysdykcję na podstawie TWE. Wobec tego, sprawy dotyczące II filara i częściowo III pozostają poza zasięgiem sądowej kontroli. Wydaje się, iż to ograniczenie nie jest do pogodzenia z art. 47 Karty, szczególnie mając na uwadze, iż Karta ma znajdować zastosowanie we wszystkich dziedzinach prawa UE. Stąd w projekcie Konstytucji znalazły się stosowne zmiany w zakresie jurysdykcji ETS, o których poniżej.

Po drugie, Karta gwarantuje prawo do skutecznego środka ochrony prawnej (effective remedy, recours effectif) przed sądem[127] (tj. prawo do kontroli sądowej), podczas gdy art. 13 EKPCz mówi o prawie do odwołania się do „krajowych władz”. W tym względzie Karta również gwarantuje szerszą ochronę, ponieważ przyznaje prawo do odwołania się do sądu, a nie tylko do organów administracji. Ponadto, Karta, poprzez połączenie prawa do skutecznego środka ochrony prawnej z prawem do uczciwego procesu, wymaga nie tylko, aby istniało prawo do odwołania do sądu, ale również aby postępowanie było prowadzone zgodnie ze standardami uczciwego procesu (włączając w to możliwość korzystania z prawa do obrony).

Niniejszy rozdział stanowi próbę odpowiedzi na pytanie, czy system sądowej kontroli we Wspólnocie odpowiada standardom art. 47 Karty. Innymi słowy, czy prawa podstawowe mogą być dochodzone skutecznie we Wspólnocie?

***43 5.3. System sądowej kontroli aktów prawa wspólnotowego

Jeżeli dany akt prawa wspólnotowego narusza prawa człowieka, może być bezpośrednio zaskarżony przed ETS na podstawie art. 230 TWE lub pośrednio za pomocą procedury zapytań wstępnych na podstawie art. 234 TWE. Jeżeli przed sądem krajowym wyniknie kwestia ważności aktu prawa WE, ma on obowiązek zwrócić się z zapytaniem wstępnym do ETS, który jest jedynie właściwy do rozstrzygania o ważności aktów prawa wspólnotowego[128]. Art. 232 TWE dopuszcza również możliwość skargi na bezczynność instytucji WE. Oprócz stwierdzenia nieważności aktu prawnego, Sąd może przyznać odszkodowanie za szkodę wynikłą z bezprawnego działania Wspólnoty (art. 288 TWE).

Sąd może stwierdzić nieważność danego aktu prawnego na podstawie braku kompetencji, naruszenia istotnego wymogu proceduralnego, naruszenia Traktatu lub jakiejkolwiek innego przepisu prawnego dotyczącego jego stosowania lub na podstawie przekroczenia uprawnień. Katalog przesłanek stwierdzenia nieważności wzorowany jest na modelu francuskim[129].

We Wspólnocie nie istnieje odrębne sądownictwo administracyjne. Wobec tego, Sądy wspólnotowe pełnią podwójną rolę sądów konstytucyjnych i administracyjnych[130]. Sądowa kontrola przebiega w pierwszej instancji przed SPI, a w drugiej instancji przed ETS, przy czym ETS jest właściwy w pierwszej instancji jeżeli sprawa została wniesiona przez instytucje WE lub Państwa Członkowskie oraz w procedurze zapytań wstępnych. SPI rozstrzyga więc w pierwszej instancji wszystkie sprawy z zakresu wspólnotowej administracji bezpośredniej, wniesione przez jednostki. Traktat nicejski przewiduje właściwość SPI również w procedurze zapytań wstępnych, ale do tej pory nie zawarto stosownych ustaleń w Statucie ETS. Odwołanie od wyroku SPI przysługuje tylko co do prawa[131]. ETS może oddalić odwołanie bez wydania wyroku tylko jeżeli jest ono oczywiście niedopuszczalne lub nieuzasadnione[132].

Akty ustawodawcze mogą być zaskarżone bezpośrednio przed ETS bez ograniczeń przez uprzywilejowane podmioty, tj. Państwa Członkowskie, Radę, Komisję i Parlament. Podmioty nieuprzywilejowane muszą wykazać, ***44 iż dany akt dotyczy ich bezpośrednio i indywidualnie, co jest niezwykle trudne w przypadku aktów generalnych i abstrakcyjnych.

Właśnie to powyższe utrudnienie będzie przedmiotem dalszej dyskusji, gdyż stoi ono w wyraźnej sprzeczności z prawem do sądu.

Art. 6 TUE stanowi, iż Unia opiera się na rządach prawa i poszanowaniu praw człowieka. Sądowa kontola we Wspólnocie powinna więc gwarantować, że instytucje WE działają zgodnie z prawem. Jednakże, reguły legitymacji czynnej warunkują w znacznym stopniu dostęp do wymiaru sprawiedliwości[133]. Ponadto, korzystanie z prawa do dostępu do sądu wymaga posiadania odpowiednich środków finansowych. Jeżeli chcemy uniknąć sytuacji, w której z prawa do sądu korzystać będą głównie koncerny międzynarodowe, powinno się zapewnić zwolnienie z kosztów sądowych oraz przynajmniej częściowy zwrot kosztów pomocy prawnej dla osób, które nie dysponują odpowiednimi możliwościami finansowymi. Karta potwierdza tę tezę, umieszczając prawo do pomocy prawnej razem z prawem do sądu w tym samym artykule 47. Karta stanowi, iż „możliwość pomocy prawnej musi być zapewniona dla tych, którzy nie posiadają odpowiednich środków o ile taka pomoc jest niezbędna do zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości”. To postanowienie opiera się na orzecznictwie Trybunału w Strasburgu (szczególnie na sprawie Airey[134]). W wyjaśnieniach do Karty czytamy, iż „istnieje również możliwość pomocy prawnej w przypadku spraw przed Trybunałem Sprawiedliwości”. Jednakże, budżet przeznaczony na tę pomoc jest niezwykle skromny i nie może być uznany za gwarancję realizacji materialnego prawa dostępu do sądu. Jeśli natomiast chodzi o formalny aspekt dostępu do sądu, jest on w znacznym stopniu ograniczony przez restryktywne kryteria legitymacji czynnej.

5.3.1. Legitymacja czynna do zaskarżania aktów prawa wspólnotowego

Art. 47 Karty stanowi, iż każdy ma prawo do skutecznej ochrony prawnej przed sądem, w przypadku gdy naruszone zostały jego prawa i wolności gwarantowane przez prawo UE. Jednakże, Wyjaśnienia do Karty zastrzegają, ***45 że prawo to nie zostało zawarte w Karcie z zamiarem zmiany obecnego systemu dopuszczalności skarg[135].

Prawdą jest, iż Karta nie może zmienić reguł zawartych w Traktacie, może jednak wpłynąć na ich wykładnię. Dotychczasowa restryktywna wykładnia art. 230 TWE powinna ulec zmianie, jeśli Karta ma być brana na poważnie. Wraz z proklamacją karty praw człowieka, pojawia się potrzeba istnienia nadrzędnego sądu konstytucyjnego, który zapewniałby ochronę jednostkom i jednolitą wykładnię praw podstawowych. Wydaje się, że sądy krajowe nie zapewnią w tym względzie należytej ochrony w przypadku skarg na akty prawa unijnego.

Znaczenie reguł dopuszczalności skarg zostało dostrzeżone przez Grupę Roboczą ds Karty w ramach Konwentu. W dokumencie określającym zakres zadań grupy czytamy, iż „Grupa Robocza będzie musiała rozstrzygnąć, czy należy zmienić ustęp 4 art. 230 TWE w celu rozszerzenia zakresu bezpośrednich skarg wnoszonych przez jednostki przed Trybunał Sprawiedliwości, lub nawet wprowadzić nową formę skargi przysługującą w przypadku naruszeń praw człowieka, lub czy właściwszym rozwiązaniem byłoby utrzymanie obecnego systemu w niezmienionej formie i pozostawienie tej kwestii orzecznictwu” [136]. O wynikach prac Grupy w zakresie locus standi będzie jeszcze mowa poniżej.

5.3.1.1. Dotychczasowe orzecznictwo: restryktywne stanowisko Sądu

Bezpośredni dostęp jednostek do sądów wspólnotowych możliwy jest na podstawie art. 230 ust. 4 TWE. Reguły dopuszczalności skarg zawarte w ust. 4 są takie same niezależnie od struktury podmiotu występującego ze skargą (organizacji społecznych, osób prawnych czy jednostek). Legitymacja czynna przysługuje w dwóch sytuacjach: jeśli akt prawa wspólnotowego jest decyzją skierowaną bezpośrednio do danego podmiotu, lub jeżeli decyzja lub rozporządzenie w formie decyzji dotyczy podmiotu bezpośrednio i indywidualnie.

W ustalonym orzecznictwie Sądu[137], ust. 4 art. 230 TWE interpretowany był bardzo restryktywnie. W rezultacie jednostka pozbawiona została możliwości ***46 zaskarżenia aktu prawnego, który mimo iż jej bezpośrednio dotyczy, wpływa też na sytuację innych podmiotów[138]. Art. 230 sformułowany jest w sposób pozostawiający możliwość wykładni bardziej sprzyjającej jednostkom[139]. Rzecznik generalny Jacobs[140] zauważył, że „[j]est oczywiste [...] że pojęcie dotkliwości indywidualnej może być interpretowane na różne sposoby”[141]. Niemniej jednak, Sąd stosuje taką wykładnię, która de facto uniemożliwia podważanie aktów generalnych i abstrakcyjnych (rozporządzeń lub dyrektyw). Pojęciu „dotkliwości indywidualnej” Sąd nadał znaczenie takie, które zakłada, że podmiot skarżący musi odróżniać się od wszystkich innych osób, które znajdują się w podobnej sytuacji (np. prowadzących podobną działalność gospodarczą).

Restryktywne podejście Sądu dobrze obrazuje następujący fragment orzeczenia w sprawie Levende Varkens[142]: „...możliwość ustalenia, bardziej lub mniej dokładnie, ilości lub nawet tożsamości podmiotów prawa, w stosunku do których znajduje zastosowanie akt prawny nie jest samo w sobie wystarczające do stwierdzenia, że ten akt prawny dotyczy ich indywidualnie” [143].

Większość autorów jest zgodna co do tego, że Traktat nie narzuca wymogu, aby skarżący był jedyną osobą, której dotyczy dany akt prawny, oprócz jego adresata. Według rzecznika generalnego Jacobsa, „...można zauważyć, że ten aspekt orzecznictwa był bardzo krytykowany zarówno przez członków ***47 Trybunału Sprawiedliwości w ich osobistych komentarzach, jak i przez doktrynę oraz często uznaje się, iż tworzy on lukę prawną w systemie sądowej ochrony ustanowionej przez Traktat” [144].

5.3.1.2. Najnowsze orzecznictwo: przełom?

W niedawno zapadłym orzeczeniu SPI w sposób wyraźny daje się zauważyć nacisk na ETS, aby zrewidował on swoje dotychczasowe orzecznictwo. Duży wpływ na stanowisko Sądu miała przy tym opinia rzecznika generalnego Jacobsa w sprawie Unión de Pequeños Agricultores (UPA)[145]. Sprawa UPA rozstrzygnięta została w pierwszej instancji przez SPI według ustalonych, restryktywnych kryteriów locus standi. Powód odwołał się od tego orzeczenia do ETS. Adwokat Generalny Jacobs w swojej opinii[146] dał pełen wyraz niedoskonałości ustalonego orzecznictwa i w sposób wyraźny wezwał ETS do zmiany stanowiska. W międzyczasie, zanim zapadł wyrok ETS w sprawie UPA, SPI miał okazję znowu rozstrzygać o kryteriach locus standi w sprawie Jégo-Quéré przeciwko Komisji[147]. SPI, pod wpływem opinii Jacobsa, zmienił swoje dotychczasowe orzecznictwo.

Rozumowanie SPI było pod wyraźnym wpływem zarówno opinii Jacobsa, jak i art. 47 Karty. W sprawie UPA, ugrupowanie małorolnych rolników hiszpańskich usiłowało zaskarżyć rozporządzenie dotyczące organizacji rynku oliwy z oliwek. Ugrupowanie to argumentowało, iż mimo, że nie spełnia kryteriów z art. 230 ust. 4, to mimo wszystko ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej. Ugrupowanie to oparło się na braku odpowiedniego środka w prawie hiszpańskim, co uniemożliwiało mu skorzystanie z procedury zapytań wstępnych na podstawie art. 234 TWE. Rzecznik Jacobs nie podzielił poglądu UPA, jakoby brak skutecznego środka w prawie krajowym sam w sobie uprawniał do skargi z art. 230 TWE. Uznał on natomiast, że sam art. 230 TWE można interpretować w ten sposób, aby podmioty takie jak UPA były nim objęte. Według niego „jedynym rozwiązaniem zapewniającym odpowiednią ochronę prawną jest zmiana dotychczasowego orzecznictwa o dotkliwości indywidualnej”[148]. Jacobs uznał, iż zasada skutecznej ochrony sądowej wymaga, aby jednostki mogły zaskarżać generalne akty prawne bezpośrednio przed sądami wspólnotowymi. W swoim rozumowaniu powołał się na art. 47 Karty, który ***48 jego zdaniem daje wyraz ogólnie uznanej zasadzie[149]. Zaproponował on rozwiązanie polegające na tym, iż trzeba uznać skarżącego za indywidualnie dotkniętego danym aktem prawnym, jeżeli akt ten wpływa lub może wpłynąć negatywnie na jego interes[150]. Taka wykładnia kryteriów dopuszczalności byłaby zgodna z art. 47 Karty i ze stanowiskiem Trybunału w Strasburgu. Należy zgodzić się z poglądem, iż „fakt, że akt prawny negatywnie wpływa na dużą grupę jednostek, powodując szerokie raczej niż ograniczone szkody, jest [...] powodem do przyjęcia bezpośredniej skargi wniesionej przez jedną lub więcej tych jednostek”[151].

ETS nie odniósł się niestety do argumentów rzecznika Jacobsa, ponieważ odwołanie, które rozpatrywał dotyczyło tylko konsekwencji braku odpowiedniego środka proceduralnego w prawie krajowym, a nie restryktywnej wykładni art. 230 ust. 4. Mimo, iż ETS uniknął konieczności odpowiedzi na argumenty rzecznika generalnego, jeden fragment orzeczenia może stanowić oznakę gotowości sądu do zmiany orzecznictwa. Według ETS kryterium dotkliwości indywidualnej „musi być interpretowane w świetle zasady skutecznej ochrony sądowej, poprzez wzięcie pod uwagę różnych okoliczności, które mogą odróżnić skarżącego w sposób indywidualny”[152]. Jednakże, taka wykładnia „nie może skutkować pominięciem kryterium, o którym mowa”[153]. Wydaje się, że powyższy fragment można uznać za niebezpośrednie nawiązanie do apelu rzecznika Jacobsa o szeroką wykladnię kryterium dotkliwości indywidualnej. Jacobs proponował, aby przy wykładni art. 230 TWE sąd wziął pod uwagę cel art. 230 TWE i zasadę skutecznej ochrony sądowej jednostek. Omawiane orzeczenie ETS może oznaczać gotowość sądu do zastosowania wykładni teleologicznej, bez konieczności odejścia od litery Traktatu.

W międzyczasie SPI w pełni podzielił stanowisko rzecznika Jacobsa w sprawie Jégo-Quéré przeciwko Komisji uznając, iż jednostki powinny mieć większy dostęp do sądów wspólnotowych. Stan faktyczny był podobny do tego ze sprawy UPA. Powód, spółka zajmująca się połowem ryb, zaskarżyła rozporządzenie , które dotyczyło rodzaju sieci dopuszczalnych do poławiania pewnych gatunków ryb. Oczywisty był fakt, iż powód nie mógł być uznany za jedyną spółkę dotkniętą tym rozporządzeniem. Wobec tego, jeśli SPI ***49 trzymałby się linii ustalonego orzecznictwa, musiałby oddalić skargę[154]. Jednakże, SPI odszedł od wcześniejszego orzecznictwa i uznał, iż powód może być uznany za indywidualnie dotkniętego rozporządzeniem.

Wyraźny wpływ na rozumowanie sądu miała Karta. Sąd uznał, iż ani procedura zapytań wstępnych z art. 234 TWE, ani skarga odszkodowawcza z art. 288 TWE, nie mogą być uznane za wystarczające środki sądowej kontroli generalnych aktów prawa wspólnotowego mających wpływ na jednostki. Sąd powołał się przy tym bezpośrednio na Kartę: „prawo do skutecznego środka ochrony prawnej dla każdego, kogo prawa i wolności gwarantowane prawem Unii zostaną naruszone, zostało potwierdzone w art. 47 Karty” [155].

Wobec tego sąd uznał, iż obecny system sądowej kontroli w przypadku generalnych i abstrakcyjnych aktów prawnych nie spełnia wymagań EKPCz oraz art. 47 Karty: „nieuniknionym wnioskiem musi być to, że procedury ustanowione, z jednej strony w art. 234 TWE, a z drugiej strony w art. 235 TWE i art. 288 ust. 2 TWE nie mogą być dłużej uznawane, w świetle art. 6 i 13 EKPCz oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych, za zapewniające jednostkom prawo do skutecznego środka ochrony prawnej, umożliwiającego im podważanie legalności generalnych aktów prawa wspólnotowego, które dotyczą bezpośrednio ich sytuacji prawnej” [156].

Sąd stwierdził, iż kryteria bezpośredniej i indywidualnej dotkliwości nie wymagają, aby skarżący był jedyną osobą, której dotyczy dany akt prawny: “ilość i sytuacja innych osób, których w podobny sposób dotyczy lub może dotyczyć akt prawny, są w tym względzie bez znaczenia” [157]. SPI zaproponował nową wykładnię art. 230 ust. 4: “generalny akt prawa wspólnotowego, który dotyczy osoby fizycznej lub prawnej bezpośrednio, uznaje się za dotyczący jej indywidualnie, jeżeli dany akt prawny wpływa na jej sytuację prawną, w sposób, który jest zarówno ostateczny, jak i natychmiastowy, poprzez ograniczenie jej praw lub poprzez nałożenie na nią obowiązków”.

Orzeczenie to jest o tyle wyjątkowe, że poddaje w wątpliwość skuteczność obecnej struktury sądowej kontroli we Wspólnocie w świetle podstawowego prawa do skutecznego środka ochrony prawnej. Ponadto, można stwierdzić, ***50 iż orzeczenie to stanowi jak dotychczas najsilniejsze zaakcentowanie roli Karty ze strony sądów wspólnotowych. Wymóg skutecznego środka ochrony z art. 47 Karty był tu jedną z podstaw nowej wykładni kryteriów legitymacji czynnej.

Należy jednak zauważyć, iż omawiane powyżej orzeczenie nie zmienia sytuacji organizacji społecznych i jednostek, które powołują się jedynie na interes publiczny, a nie swój własny interes w sprawie[158]. Możliwość skargi w ochronie interesu publicznego wydaje się niezwykle ważna, jeśli weźmiemy pod uwagę fakt, iż: „...prawo ochrony praw człowieka zakłada istnienie paradygmatu, w którym są dwie strony (podmiot praw jednostkowych przeciwko władzy publicznej), model ten nie zostawia miejsca na res publica, interes publiczny, razem z interesem osób trzecich które, wobec faktu iż nie są ofiarami naruszeń, napotykają ogromne trudności z dostępem do sądu” [159].

Wobec faktu, iż w kontekście praw człowieka dużą rolę odgrywają organizacje pozarządowe, wydaje się celowe, aby miały one dostęp do sądu, na równi z bezpośrednimi ofiarami naruszeń.

5.3.1.3. Prace w ramach Konwentu

Grupa robocza ds. Karty w swoim końcowym sprawozdaniu poświęciła osobny rozdział problematyce dostępu jednostek do sądów wspólnotowych. Grupa robocza uznała bowiem, iż problematyka ta jest związana z prawami człowieka, nie będąc zarazem zależną od włączenia Karty do Traktatu. Grupa rozważała możliwość utworzenia szczególnej procedury przed ETS w sprawach o ochronę praw człowieka, jednakże rozwiązanie takie nie spotkało się z poparciem większości jej członków[160].

Dyskutowano również o legitymacji czynnej na podstawie art. 230 ust. 4. W sprawozdaniu nie znajdziemy jednak zdecydowanych opinii na ten temat. Jest tylko wzmianka o możliwej luce prawnej w zakresie legitymacji czynnej w przypadku zaskarżania rozporządzeń wspólnotowych. Grupa robocza ***51 zajęła nader ostrożne stanowisko w sprawie, stwierdzając, iż problematyka ewentualnego rozszerzenia locus standi in iudicio wykracza poza obszar ochrony praw człowieka i powinna być rozważana wraz z zagadnieniami jurysdykcji Sądu w III filarze i sądową kontrolą zasady subsydiarności. Wobec tego, sprawozdanie nie zawiera żadnych konkretnych propozycji dotyczących dostępu do sądu.

Równolegle w ramach Konwentu powołane zostało Koło Dyskusyjne ds. reformy sądownictwa wspólnotowego. Rezultatem prac Koła była między innymi propozycja nieznacznej reformy art. 230 ust. 4, uwzglęniona przez Prezydium Konwentu. Do ust. 1 art. 230 TWE (art. III- 270 projektu) dodano, iż również akty prawne wydawane przez ciała i agencje unijne podlegają kontoli sądowej. Natomiast w ust. 4 projekt wprowadza możliwość zaskarżania aktów wykonawczych (regulatory acts), które bezpośrednio dotyczą skarżącego (nie przewidują konieczności wydawania aktów wdrażających)[161]. Oznacza to, iż w przypadku „aktów wykonawczych” skarżący nie będzie musiał już wykazywać, iż dotyczą go one indywidualnie. Ust. 5 przewiduje natomiast, iż w aktach założycielskich agencji i ciał unijnych, będzie można ustanowić szczególne warunki zaskarżania aktów prawnych przez nie wydawanych.

Niestety, proponowane rozwiązanie nadal wyklucza kontrolę wszystkich aktów o charakterze ustawodawczym, co należy ocenić krytycznie. Wiele bowiem aktów o charakterze ustawodawczym, np. rozporządzenia, stwarza zagrożenie bezpośrednich naruszeń praw podstawowych. Co więcej, Prezydium odrzuciło koncepcję stworzenia odrębnej skargi konstytucyjnej, dotyczącej naruszeń praw człowieka, nie mówiąc już o możliwości actio popularis, przysługującej każdemu obywatelowi Unii w wypadku naruszenia tzw. praw podstawowych trzeciej generacji (prawo do ochrony zdrowia, środowiska) przez instytucje Unii[162], niezależnie od indywidualnego interesu. Wygląda więc na to, iż niewiele się zmieni w kwestii prawa jednostek do sądu.

Mimo, iż art. 28 ust. 1 projektu Konstytucji nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek „ustanowienia środków odwoławczych niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinie prawa ***52 Unii”, nie jest to rozwiązanie satysfakcjonujące ze wspomnianych już powyżej powodów.

Niejako na osłodę, projekt Konstytucji rozszerza jurysdykcję sądów wspólnotowych. Art. III-283 projektu nadaje w zasadzie pełną jurysdykcję sądom wspólnotowym w obszarze współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, z wyjątkiem „kontroli zgodności z prawem lub proporcjonalności działań policji lub innych organów ścigania w Państwie Członkowskim” oraz „wykonywania przez Państwa Członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, jeżeli czynności te podlegają prawu krajowemu”. A contrario, jeżeli czynności te wynikają z prawa unijnego, podlegają już jurysdykcji sądów wspólnotowych. Nie ma już ograniczeń, które przewidywał art. 35 ust. 2 TUE (fakultatywność właściwości prejudycjalnej) oraz ust. 6 (wyłączenie skargi podmiotów prywatnych).

Kontrola sądowa w zakresie dotychczasowego II filaru jest jednak w świetle projektu niemal całkowicie wyłączona, z wyjątkiem orzekania w sprawie skarg dotyczących kontroli środków restrykcyjnych stosowanych wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę. Środki takie mogą być podjęte w przypadku zerwania lub ograniczenia przez Unię stosunków gospodarczych i finansowych z państwem trzecim.

5.3.2. Kontrola merytoryczna

5.3.2.1. Swobodne uznanie prawodawcy wspólnotowego

Swobodne uznanie, z którego korzysta prawodawca wspólnotowy jest zazwyczaj znadcznie szersze niż swoboda, która przysługuje władzy wykonawczej. Zakres uprawnień prawodawczych nie jest bowiem z reguły ograniczony szczegółowymi postanowieniami prawa wtórnego. Wobec faktu, iż Traktat jest ze swej natury aktem o charakterze ogólnym, na wzór francuskiego loi-cadre, zostawia on znaczną swobodę w kształtowaniu polityk wspólnotowych. Instumenty ochrony praw człowieka stanowią ograniczenie tej swobody. Jeśli prawo wtórne pozostaje w sprzeczności z prawami człowieka, musi zostać unieważnione przez sąd. Po pierwsze, sąd stwierdza, czy dany akt prawny wpływa w jakiś sposób na jedno lub kilka praw człowieka. Jeżeli odpowiedź będzie pozytywna, pozostaje jeszcze sprawdzić, czy istnieje usprawiedliwienie dla ingerencji władzy ustawodawczej lub wykonawczej w zakres tego prawa. Pamiętać bowiem należy, iż dopiero wtedy, gdy sąd nie znajdzie takiego usprawiedliwienia, będzie mógł uznać, iż dany akt prawny łamie prawa człowieka.

***53 Jeśli chodzi o stwierdzenie, czy dany akt prawny w ogóle wkracza w zakres chroniony danym prawem podstawowym, wynik może być różny w zależności od tego, co rozumie się przez dane prawo człowieka. Nawet najbardziej podstawowe prawa mogą mieć różne znaczenia.

***54 5.3.2.2. Czym jest prawo do godności osoby ludzkiej? Przykład dyrektywy o patentach na życie

Dobrą ilustracją możliwej różnicy zdań na temat jednego z najbardziej fundamentalnych praw, prawa do godności, jest sprawa Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie[163]. W sprawie tej rząd Niderlandów wniósł pozew z art. 230 TWE o uznanie dyrektywy 98/44 dotyczącej ochrony prawnej wynalazków biotechnologicznych[164] za nieważną.

Kontrowersyjny, mówiąc oględnie, charakter tej dyrektywy przejawia się w tym, że wprowadza ona „patent na życie”, czyli możliwość objęcia ochroną patentową materii żywej i procesów prowadzących do jej powstania. Pierwszy projekt tej dyrektywy został przedstawiony przez Komisję już w 1988 r., ale wówczas spotkał się on z silną opozycją w Parlamencie. Osiem lat później Komisja wystąpiła z nowym projektem, do którego Parlament wprowadził wiele poprawek. W końcu dyrektywa została przyjęta przez Radę w 1998 r.

Rząd Niderlandów głosował przeciwko tej dyrektywie w Radzie, a następnie zakwestionował jej ważność przez ETS. Niderlandczycy podnieśli, iż prawo z patentu powinno być ograniczone do samego procesu biotechnologicznego, nie może natomiast rozciągać się na rośliny, zwierzęta oraz osoby ludzkie, będące „produktem” takiego procesu (np. produktem mutacji genetycznej). Dyrektywa oparta jest na założeniu, że przedmiotu wynalazku nie można pozbawić ochrony patentowej tylko z tego powodu, że składa się z materii żywej. Mimo, iż dyrektywa zabrania objęcia patentem części ciała ludzkiego, pozwala ona na objęcie patentem wyizolowanych z ciała ludzkiego elementów, które nie znajdują się już w swym naturalnym stanie.

Rząd Niderlandów zaskarżył dyrektywę między innymi z powodu jej oczywistej niezgodności z prawem do godności osoby ludzkiej i nienaruszalności ciała ludzkiego. Zakwestionowano właśnie możliwość opatentowania odizolowanych części ciała ludzkiego, jako sprzeczną z prawami człowieka. Rząd Niderlandów podnosił, iż „ciało człowieka jest nośnikiem godności ludzkiej. Umożliwienie uczynienia z niego instrumentu jest nie do przyjęcia z punktu widzenia godności ludzkiej”[165] oraz „sprowadza części ciała ludzkiego do bycia środkiem do celu, podważając ***55 ludzką godność”[166]. Dyrektywie zarzucono również sprzeczność z prawem do integralności, bowiem nie zapewnia ona konieczności zasięgnięcia zgody dawcy części oraz pacjenta.

W swojej zaskakującej opinii[167], rzecznik generalny Jacobs nie podzielił poglądów rządu Niderlandów. Uznał on, iż „patent na odizolowany element ciała ludzkiego nie jest sprzeczny z prawem do godności”[168]. Zdaniem Jacobsa, wobec faktu, iż patent nie przyznaje prawa własności ale tylko prawo do zapobiegania, aby inni używali wynalazku, nie ma miejsca zawłaszczenie ciała ludzkiego.

ETS rozpoczął analizę tej sprawy od stwierdzenia, że „rolą Trybunału Sprawiedliwości w badaniu zgodności aktów instytucji z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego jest zapewnienie, by podstawowe prawo do godności ludzkiej oraz nienaruszalności było przestrzegane”[169]. Jednakże, sąd uznał, iż prawo do godności jest zabezpieczone przez dyrektywę, bowiem zabrania ona objęcia patentem ciała ludzkiego i jego elementów jako takich, w ich naturalnym otoczeniu”. Według sądu, sam fakt iż: „element ciała ludzkiego może być częścią produktu, który może być objęty patentem ale nie może, w jego naturalnym otoczeniu, być zawłaszczonym” [170], czyni dyrektywę zgodną z prawem do godności. Sąd w ogóle nie rozważa kwestii, czy fakt, iż produkty zawierające składniki pochodzenia ludzkiego mogą być przedmiotem patentu, nie jest samo w sobie sprzeczne z prawem do godności. Wobec tego, na podstawie tego orzeczenia można wyraźnie zauważyć, iż istnieją różne poglądy na zakres najbardziej podstawowego prawa do godności, które to poglądy mają wpływ na wynik sprawy.

Jeśli chodzi o drugi argument Niderlandów, czyli fakt, iż dyrektywa nie zapewnia konieczności pozyskania zgody dawcy i pacjenta, rzecznik generalny Jacobs stwierdził, iż „oczywiści jest pożądane, aby żaden element ciała ludzkiego nie był zabrany osobie bez jej zgody. Ta zasada jest wyrażona na czele Karty Praw Podstawowych UE”[171]. Jednakże, uznał on iż prawo patentowe „nie stanowi odpowiednich ram dla narzucenia i monitorowania takiego wymogu [...] jak odbiorca patentu używa lub eksploatuje swój wynalazek nie jest regulowane prawem patentowym, ale ***56 prawem krajowym i praktyką dotyczącą danego obszaru prawnego”[172]. Sąd poświęcił niewiele uwagi temu zagadnieniu i zgodził się z poglądem rzecznika generalnego Jacobsa. Uznał tylko, iż poleganie na prawie podstawowym do nienaruszalności jest zupełnie nie na miejscu w przypadku dyrektywy, która dotyczy tylko nadania patentów. ETS stwierdził, iż dyrektywa nie przeszkadza Państwom Członkowskim w przyjęciu takiego wymagania, którego uregulowanie pozostaje poza zasięgiem prawa patentowego.

Wystarczy jednak spojrzeć na travaux preparatoires związane z dyrektywą, żeby przekonać się, iż takie poglądy nie są powszechnie przyjęte. Czy prawo patentowe i wymaganie zgody dawców i odbiorców są w rzeczywistości zupełnie odrębnymi sprawami? Parlament Europejski zaproponował poprawkę do dyrektywy, która nie została przyjęta przez Radę, a zawierała wymóg, aby osoba ubiegająca się o przyznanie patentu „dostarczyła dowodów na to, iż przedmiot patentu był używany, a wniosek o patent złożony za wolną i świadomą zgodą dawcy”[173]. Ślad tej poprawki znalazł się jednak w preambule do dyrektywy, w ust. 26, który stanowi, że dawca musi mieć możliwość wyrażenia zgody na użycie pochodzącego od niego materiału, na którym oparte jest odkrycie, zgodnie z prawem krajowym. Co więcej, eksperci doradzający Komisji w sprawie dyrektywy stwierdzili, iż zasada wolnej zgody musi rozciągać się na zgodę dawcy na samo złożenie wniosku o przyznanie patentu: „ta zasada wymaga, aby zgoda dawcy była szczegółowa i pełna, w szczególności dotyczyła potencjalnego wniosku patentowego.”[174].

Wydaje się, że argumenty rządu Niderlandów nie były bezzasadne. Dyrektywa, przyznając ochronę patentową wynalazkom biotechnologicznym, nakierowana była na wspomaganie rozwoju w tej dziedzinie. Poprzez nakazanie, z jednej strony, aby wszystkie Państwa Członkowskie nadawały takie patenty, a z drugiej strony nie nakazując, aby swobodna zgoda dawcy i odbiorcy materiału biologicznego była warunkiem uzyskania patentu, dyrektywa może negatywnie wpłynać na prawo do integralności. Można oczywiście argumentować, iż dyrektywa nie wyklucza przyjęcia bardziej restryktywnych warunków przez ustawodawstwa Państw Członkowskich.

***57 Argumentacja rzecznika generalnego Jacobsa, uznana przez Sąd, sugeruje, iż szczególne obszary prawne, takie jak prawo patentowe, można oceniać w oderwaniu od ich konsekwencji w sferze praw człowieka. Prawdą jest, że celem prawa patentowego jest przyznanie wynalazcy wyłącznego prawa do korzystania z wynalazku, ale nie oznacza to, iż można pominąć pośrednie konsekwencje nadania patentu. Wobec tego, decyzja o tym, czy objąć patentem niektóre rodzaje wynalazków powinna zostać podjęta w świetle wszystkich jej konsekwencji.

5.3.2.3. Dopuszczalne ograniczenia praw podstawowych

W omówionej sprawie kwestią sporną było to, czy podważana dyrektywa w ogóle wchodzi w konflikt z prawem podstawowym. Jeżeli natomiast ustalone zostanie, iż akt prawny stoi w sprzeczności z danym prawem podstawowym, kolejnym aspektem postępowania jest stwierdzenie, czy ta sprzeczność jest dopuszczalna. Art. 52 ust. 1 Karty stanowi, iż ograniczenia praw podstawowych muszą mieć podstawę prawną i muszą respektować istotę tych praw. Art. 52 dalej stanowi, iż ograniczenia takie muszą być proporcjonalne, tj. konieczne i niezbędne do ochrony interesu publicznego uznanego przez Unię lub muszą być konieczne aby chronić prawa innych osób. Zgodnie z Wyjaśnieniami do tekstu Karty, sformułowanie art. 52 ust. 1 oparte jest na orzecznictwie. Pojęcie „interes publiczny uznany przez Unię” należy odnieść do art. 2 TWE, jak również szczególnych przepisów Traktatów.

W istocie, Sąd wypracował wskazówki odnośnie możliwych ograniczeń praw podstawowych długo przed proklamowaniem Karty. Okazją do tego były głównie sprawy z dziedziny wspólnej polityki rolnej (WPR). WPR jest przykładem dziedziny, w której Traktat pozostawia szeroki zakres dyskrecji Radzie. Art. 33 TWE wyznacza tylko ogólne cele WPR i pozostawia wybór środków ich osiągnięcia Radzie[175]. Zdaniem rzecznika generalnego Geelhoeda, „kompetencje ustawodawcy wspólnotowego w tej dziedzinie charakteryzuje szeroka władza dyskrecjonalna i duża elastyczność” [176]. Wobec tego, sprawy z zakresu WPR mogą stanowić dobry przykład dla celów niniejszego artykułu.

Biorąc pod uwagę fakt, iż wspólnotowa polityka rolna charakteryzuje się znacznym interwencjonizmem i szczegółową reglamentacją rynku, prowadzi ona często do konfliktu z takimi prawami jednostki jak: własność, prawo do ***58 swobody działalności gospodarczej lub prawo do wykonywania wybranego zawodu. Przykładem sprawy, w której rozważany był taki konflikt jest sprawa Hauer[177]. W celu limitowania nadwyżek produkcji wina, Rada przyjęła rozporządzenie, które pozwalało Państwom Członkowskim na czasowe zaprzestanie wydawania zezwoleń na zakładanie nowych winnic. Rozporządzenie to zostało podważone w procedurze zapytań wstępnych. Rozporządzeniu zarzucono naruszenie podstawowych praw do wolności wykonywania zawodu i prawa własności. Sąd uznał jednak, iż rozporządzenie ograniczało te prawa w sposób rozsądny i proporcjonalny, ponadto uzasadnione było celami o charakterze ogólnym i nie naruszało istoty powyższych praw. Można poddać w wątpliwość tezę, iż limitowanie nadwyżek jest w istocie wystarczającym celem w interesie publicznym, który usprawiedliwia zupełny zakaz, choćby tymczasowy, zakładania nowych winnic. Orzeczenie ETS w sprawie Hauer jest więc przykładem na to, iż Sąd w sposób priorytetowy traktuje cele wspólnej polityki rolnej i sprawuje bardzo ograniczoną kontrolę dyskrecji Rady w tym zakresie. Prawa jednostki znajdują się na dalszym planie i muszą ustąpić przed interesem Wspólnoty w postaci regulowania rynków rolnych.

Proklamowanie Karty powinno przyczynić się do wzmocnienia ochrony praw podstawowych, co oznacza iż w przypadku konfliktu z celami polityk Wspólnoty, ich ograniczenie powinno następować tylko w wyjątkowych wypadkach. W przeciwnym wypadku, proklamowanie Karty nie miałoby większego znaczenia dla pozycji jednostki we Wspólnocie.

Należy zwrócić uwagę na to, iż w omawianej wyżej sprawie Hauer, Sąd sformułował kryteria, którymi będzie się kierował przy rozstrzyganiu konfliktów między dyskrecją ustawodawcy wspólnotowego, a prawami podstawowymi. Jest to pewien minimalny standard, poniżej którego już nie można zejść. A więc ograniczenie prawa podstawowego może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy wymaga tego interes publiczny, gdy nie zostaje naruszona istota tego prawa oraz zachowana jest zasada proporcjonalności środków do celów. Co niezwykle istotne, ETS wyraźnie podkreślił, iż o tym, czy dany akt prawny narusza interes Wspólnoty będzie rozstrzygał wyłącznie na podstawie samego prawa wspólnotowego. Konstytucje Państw Członkowskich są tu jedynie źródłem inspiracji, ale nie są w żadnej mierze wiążące dla ETS. Interes wspólnotowy nie jest więc sumą interesów narodowych Państw Członkowskich, ale zupełnie nową jakością. Rozumowanie to doprowadziło Weilera do stwierdzenia, iż w sprawie Hauer ETS w istocie odwołuje się do Wspólnoty jako odrębnej polis, mającej własną tożsamość i własne wartości, ***59 na których podstawie ETS każdorazowo definiuje wspólnotowy interes publiczny we właściwy sobie sposób[178].

W sprawie Irish Farmers Association[179], znów z zakresu rolnictwa, ETS potwierdził, iż prawa jednostki mogą być ograniczane „pod warunkiem, iż ograniczenia te faktycznie odpowiadają celom w interesie ogólnym Wspólnoty i nie stanowią, w stosunku do ich celów, dysproporcjonalnej i niedopuszczalnej interwencji, naruszającej samą istotę tych praw” [180].

Jednakże, jak już była o tym mowa, w przypadku konieczności ważenia interesu Wspólnoty i interesów jednostek, Sąd jak dotychczas rozstrzygał przeważnie na korzyść interesu Wspólnoty w postaci zapewnienia skutecznego funkcjonowania politykom Wspólnoty. W związku z tym, jednostce nie jest łatwo dowieść, iż jej interes stoi ponad interesem Wspólnoty, szczególnie w przypadku wspólnej polityki rolnej, gdyż cele tej polityki zawsze uznawane są przez Sąd za „cele w interesie ogólnym”.

Karta, podnosząc niektóre prawa do rangi konstytucyjnej, przesądza o ich nadrzędnej pozycji wobec aktów prawa wtórnego. Mimo to, kryteria, którymi kieruje się Sąd przy ocenie dopuszczalności ingerencji ustawodawcy w sferę praw jednostki są sformułowane za pomocą zwrotów niedookreślonych. Zasadnicze znaczenie będzie więc wciąż miała wykładnia tych zwrotów przez Sąd , który decyduje o tym, co należy uznać za proporcjonalne, co stanowi istotę danego prawa lub o tym, co służy interesowi publicznemu. Wpływu Karty na merytoryczną kontrolę sądową nie należy więc przeceniać. Jak trafnie zauważył Weiler[181], tak naprawdę fundamentalne nie są same prawa człowieka, ale sposób w jaki są one równoważone z interesem publicznym reprezentowanym przez władzę. To właśnie ta równowaga jest wyrazem poziomu ochrony praw człowieka w danej społeczności. Między innymi dlatego kwestia przystąpienia Wspólnot do EKPCz jest tak istotna. ETS nie byłby już ostatecznym arbitrem w dziedzinie naruszeń przez instytucje UE praw człowieka[182].

***60 6. Podsumowanie

Aby Karta mogła stać się skutecznym instrumentem ochrony praw podstawowych, muszą towarzyszyć jej reformy, przede wszystkim systemu sądownictwa we Wspólnocie. Skuteczne dochodzenie praw wymaga istnienia dostępnych mechanizmów kontroli sądowej aktów ustawodawczych i administracyjnych oraz odpowiednich gwarancji procesowych. Ochronę praw podstawowych można również umieścić w szerszym kontekście dążeń do zwiększenia przejrzystości działań instytucji wspólnotowych oraz zapewnienia udziału społeczeństwa obywatelskiego w tworzeniu i wykonywaniu polityk wspólnotowych[183].

Obecnie Karta może wywrzeć tylko bardzo ograniczony wpływ na przestrzeganie praw człowieka. Samo włączenie Karty do Traktatu nie zmieni tu wiele, bowiem konieczne są dalsze zmiany traktatowe, aby cel Karty został w pełni osiągnięty. Jeżeli Karcie nie będą towarzyszyły dalsze reformy, może ona osiągnąć wręcz odmienny od zamierzonego cel, czyli pogłębić jeszcze rozczarowanie obywateli sposobem rządzenia we Wspólnocie.

Jak zostało stwierdzone w niniejszej pracy, wiele jeszcze pozostaje do osiągnięcia w dziedzinie ochrony praw człowieka we Wspólnocie. Między innymi chodzi o umożliwienie jednostkom (oraz organizacjom interesu publicznego) bezpośredniego dochodzenia swoich praw przez Sądami wspólnotowymi[184], objęcie jurysdykcją ETS spraw z zakresu trzeciego filaru (przynajmniej jeżeli sprawa dotyczy ochrony praw jednostek), przyjęcie przejrzystych i jednolitych reguł postępowania administracyjnego przed instytucjami wspólnotowymi, zapewnienie dostępu do postępowania osobom trzecim i organizacjom reprezentującym interes publiczny, stworzenie odpowiednich procedur konsultacji ze społeczeństwem obywatelskim w zakresie kształtowania i wdrażania polityk wspólnotowych oraz przystąpienie Wspólnot do EKPCz.

***61 Wobec powyższych postulatów, należy raczej sceptycznie spojrzeć na Kartę, która sama w sobie nie stanowi odpowiedniej gwarancji przestrzegania praw człowieka przez Wspólnotę. A. Tomkins, komentując przyjęcie w Zjednoczonym Królestwie ustawy o prawach człowieka (Human Rights Act), stwierdził, iż samo przyjęcie tej ustawy nie powinno zakończyć „poszukiwania lepszego systemu rządów, uczciwszej administracji oraz sprawiedliwiej tworzonych i wykonywanych praw”[185] .

Podobnie, proklamowanie Karty nie powinno zakończyć poszukiwań w kierunku lepszej administracji i lepszego sprawowania władzy w Unii Europejskiej. Karta stanowi raczej początek drogi. Powstaje pytanie o kierunek przemian. Zdaniem niektórych, należałoby przekształcić Unię z tworu rządzonego przez elity i technokratów w otwartą i uczestniczącą demokrację. Proponuje się wręcz przejście od demokracji do „demokracji elektronicznej” (e-democracy, e-governance), opartej o elektroniczne oddawanie głosów w europejskich wyborach i referendach. Postulaty te, chociaż wydają się nierealistyczne, znajdują zwolenników wśród polityków unijnych. I tak nowym pomysłem prezydencji greckiej był tzw. „E-vote”, którego celem jest „użycie internetu i nowych technologii w celu zaangażowania większej ilości ludzi w debaty i proces podejmowania decyzji w UE”[186]. Na stronach internetowych programu „E-vote” czytamy, iż: „E-demokracja, tak jak tradycyjna demokracja, zależy od uczestnictwa obywateli”. O zagrożeniach płynących z rządzenia poprzez internet nie znajdziemy tam ani słowa. Jest to już jednak temat na osobne rozważania.

Zgłaszane są również postulaty, by Unia prowadziła aktywną politykę w dziedzinie praw człowieka, nastawioną nie tylko na ich przestrzeganie, ale także – cokolwiek miałoby to oznaczać – propagowanie praw człowieka. Jest to zupełnie nie do przyjęcia z punktu widzenia roli, jaką powinny pełnić prawa podstawowe w Unii. Wartością Karty jest właśnie możliwość ograniczenia władzy na szczeblu wspólnotowym, a nie jej rozszerzanie na nowe obszary.

Wydaje się, że zarówno idea przekształcenia Unii w (elektroniczną) demokrację uczestniczącą, jak i postulaty aktywnej polityki w dziedzinie praw człowieka są chybionym środkiem do celu, jakim jest przestrzeganie praw podstawowych przez instytucje unijne. Dalsze rozszerzanie i tak już szerokich kompetencji Wspólnoty[187], prowadzi bowiem do dalszego ***62 pogłębiania się istniejącego kryzysu braku zaufania obywateli do instytucji UE. Wprowadzenie “elektronicznej demokracji bezpośredniej” zwiększyłoby i tak szerokie pole polityków do manipulowania obywatelami, a więc osiągnęłoby skutek przeciwny od zamierzanego, de facto ograniczając prawa podstawowe. Należy pamiętać, iż jak zauważył Rzecznik Praw Obywatelskich UE, “niestety wola dyskryminacji oraz naruszeń praw człowieka pozostaje silna [...]. Słyszałem, jak niektórzy wysocy urzędnicy twierdzili, iż Karta jest tylko obietnicą polityków i nikt nie powinien spodziewać się, że będzie przestrzegana”[188].

Najskuteczniejszymi środkami zabezpieczenia się przed tyranią wszelkiej władzy jest ograniczenie jej kompetencji[189] oraz zapewnienie przejrzystości procesów decyzyjnych. Skuteczna, a nie tylko istniejąca na papierze, Karta Praw Podstawowych może być wykorzystana – w interesie ogółu – w celu nałożenia na instytucje europejskie ograniczeń, niezbędnych w wolnym społeczeństwie. Ograniczenia te mogą mieć zarówno charakter merytoryczny, dotyczący treści stanowionego prawa, jak i proceduralny, dotyczący sposobów jego stanowienia i egzekwowania.

Czas pokaże, czy Karta zostanie rzeczywiście wykorzystania jako ograniczenie władzy w interesie wolności, czy też – przeciwnie – stanie się instrumentem umocnienia istniejących struktur i ich pozornej legitymizacji.

KONIEC

Wersję elektroniczną sporządził Rafał Mańko. Ostatnia aktualizacja 5 II 2004.

---

[1] «OJ» 2000, seria C, nr 364, s. 8 i nast. Ogólnie o Karcie zob.: R. Wieruszewski, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej w systemie międzynarodowych instrumentów ochrony prawnej [w:] Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, red. E. Popławska, Warszawa 2000, s. 45 i nast.; T. Eicke, European Charter of Fundamental Rights. Unique Opportunity or Unwelcome Distraction, «European Human Rights Law Review» 3 (2000), s. 280 i nast.; C. Engel, The European Charter of Fundamental Rights. A Changed Political Opportunity Structure and Its Normative Consequences, «European Law Journal» 7 (2001), s. 151 i nast.; Lord Goldsmith, A Charter of Rights, Freedoms and Principles, «Common Market Law Review» («CMLR») 38.5 (2001), s. 1201 i nast.; K. Lenaerts – E. de Smijter, A ‘Bill of Rights’ for the European Union, «CMLR» 38.2 (2001), s. 273 i nast.; C. McCrudden, The Future of the EU Charter of Fundamental Rights, «Jean Monnet Working Papers» («JMWP») 7.10 (2001), tekst dostępny w Internecie: http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/013001.rtf; G. de Búrca, Human Rights: The Charter and Beyond, «JMWP» 7.10 (2001), tekst dostępny w Internecie: http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/013601.rtf; E. Pache, Die Europäische Grundrechtskarta – ein Rücktritt für den Grundrechtsschutz in Europa?, «Europarecht» 36.4 (2001), s. 475 i nast.; J. Menkes, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej a konstytucja Europy, «Studia Europejskie» 5.2 (2001), s. 25 i nast.; F. Jasiński, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Warszawa 2003.

[2] E. Piontek, W drodze do zreformowanej Unii Europejskiej [«Zeszyt Naukowy Podyplomowego Studium Prawa Europejskiego» («ZN PSPE») 1.5 (2002)], Warszawa 2002, s. 66.

[3] O pozasądowych mechanizmach dochodzenia praw przez jednostkę w Unii Europejskiej zob. A. Łazowski, Ochrona praw jednostek w prawie Wspólnot Europejskich. Pozasądowe mechanizmy ochrony praw przed instytucjami i organami Wspólnot Europejskich, Kraków 2002.

[4] H. P. Nehl, Principles of Administrative Procedure in EC Law, Oxford 1999, s. 2. Podobne podejście zostało przyjete przez Alstona i Weilera. Według nich, punktem wyjścia reformy w dziedzinie praw człowieka powinno być „kształtowanie polityk, struktur administracyjnych i sądowych, które są odpowiednio wyposażone do wdrażania wyspecjalizowanych aspektów polityki praw człowieka” (P. Alston – J. H. H. Weiler, An ‘Ever Closer Union’ in Need of a Human Rights Policy: The European Union and Human Rights” [w:] The EU and Human Rights, red.: P. Alston, Oxford 1999, s. 5).

[5] Zob. D. Mentink – F. Goudappel, The Education Provision in the Charter of Fundamental Rights of the European Union: A Bleak Perspective, «European Journal for Edudaction Law and Policy» 4 (2000), s. 145 i nast.; K. Lenaerts – P. Foubert, Social Rights in the Case-Law of the European Court of Justice. The Impact of the Charter of Fundamental Rights of the European Union on Standing Case-Law, «Legal Issues of Economic Integration» 28.3 (2001), s. 267 i nast.; J. B. Liisberg, Does the EU Charter of Fundamental Rights Threaten the Supremacy of Community Law?, «CMLR» 38.5 (2001), s. 1171 i nast. (analiza art. 53 Karty); C. McGlynn, Families and the EU Charter of Fundamental Rights: Change or Entrenching the Status Quo, «European Law Review» 26.6 (2001), s. 582 i nast.

[6] Można w tym kontekście zastanawiać się, na ile wydanie Karty stanowi odpowiedź Unii na słynne orzeczenia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Niemiec w sprawach Solange (opubl. «BVerfGE» 37 (1974), s. 321 i nast.) i Solange II (opubl. «BVerfGE» 73 (1986), s. 339 i nast.) oraz Bananenmarktordnung (opubl. «BVerfGE» 102 (2000), s. 147 i nast.). Przypomnijmy, iż FTK “uśpił” swoje kompetencje kontrolne wobec aktów prawa wspólnotowego pod warunkiem, iż poziom ochrony prawa człowieka nie spadnie poniżej poziomu gwarantowanego przez Ustawę Zasadniczą. Wydanie Karty można więc traktować jako próbę odpowiedzi na ewentualne tezy kwestionujące dostateczny poziom ochrony praw człowieka przez Wspólnotę.

[7] Tak samo Lord Goldsmith, A Charter, cit., s. 1201.

[8] O stosunku Karty do konstytucji krajowych będzie jeszcze mowa w dalszej części pracy.

[9] Np. prawo do dobrej adminstracji odnosi się do wszystkich działań administracji, niezależnie od instytucji, w ramach której są one wykonywane.

[10] Konkluzje Rady Europejskiej w Kolonii, 3 - 4 czerwca 1999, załącznik IV.

[11] Ch. McCrudden, The Future, cit., s. 19.

[12] Komisja Wspólnot Europejskich, European Governance: A White Paper, Brussels, 25.7.2001, COM (2001) 428 (Biała Księga o Rządzeniu w Europie – cyt. jako Biała Księga).

[13] Deklaracja z Laeken o Przyszłości Unii Europejskiej (Laeken Declaration on the Future of the European Union), 15 grudnia 2001, SN 273/01.

[14] Ibid., s. 6.

[15] Wcześniejszą próbę sformułowania wspólnotowego katalogu praw podjął samodzielnie Parlament Europejski w formie rezolucji («OJ» 1989, seria C nr 120, s. 51), która w przeciwieństwie do Karty była jedynie wyrazem woli Parlamentu, a nie rezultatem wielostronnych uzgodnień.

[16] Sprawa C-29/69 Stauder przeciwko Ulm, «ECR» 1969, s. 419 i nast., par. 7. Orzecznictwo ETS w zakresie ochrony praw podstawowych szeroko omawia J. Plaňanová-Latanowicz, Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i ochrona praw podstawowych, Warszawa 2000.

[17] Zob. B. Hepple, The EU Charter of Fundamental Rights, «Industrial Law Journal» 30.2 (2001) s. 227.

[18] E. Piontek, W drodze, cit., s. 64.

[19] Zob. końcowe sprawozdanie grupy roboczej ds. Karty (ustanowionej w ramach Konwentu), CONV 354/02, s. 5.

[20] Zob. końcowe sprawozdanie grupy roboczej ds. Karty, cit., s. 12. Zob. też D. Curtin, The EU Human Rights Charter and the Union Legal Order: the ‘Banns’ Before the Marriage? [w:] Liber Amicorum in Honour of Lord Slynn of Hadley, t. 1: Judicial Review in European Union Law, red.: D. O’Keeffe, Hague-London-Boston 2000, s. 309

[21] Zob. szerzej D. Kornobis-Romanowska, Europejska Konwencja Praw Człowieka w systemie prawa Wspólnot Europejskich, Warszawa 2001.

[22] Zob. opinia ETS 2/94 o przystąpieniu do EKPCz, «ECR» 1996, s. I-1759 i nast. Opinię tę omawia obszernie E. Kornobis-Romanowska, Europejska Konwencja, cit., s. 143-180.

[23] Zob. szerzej K. Kańska, Ochrona praw podstawowych w pracach Konwentu, «Przegląd Prawa Europejskiego», 8.3 (2003), s. 5 i nast.

[24] Mandate of the Working Group on the Charter, CONV 72/02, s. 2.

[25] Final Report of the Working Group on the Chater, CONV 354/02.

[26] Tylko jeden członek Grupy, popierając nadanie Karcie mocy wiążącej, był przeciwny nadaniu Karcie konstytucyjnego charakteru.

[27] Ostateczny tekst projektu został przekazany przewodniczącemu Rady Europejskiej 18 lipca 2003. Zob. CONV 850/03 dostępny też w języku polskim na stronie

http://european-convention.eu.int/docs/Treaty/cv850PLrev.pdf.

[28] J. Liisberg, Does the EU Charter, cit., passim.

[29] Ibid., s. 1191.

[30] E. Piontek, Konstytucja dla Unii Europejskiej [«ZN PSPE» 2.1 (2003)], Warszawa 2003, s. 43.

[31] Zob. G. de Búrca, The Drafting of the European Charter of Fundamental Rights, «European Law Review» 26.2 (2001), s. 125.

[32] Jednakże, praktycznie to Prezydium odegrało decydującą rolę i miało rzeczywisty wpływ na treść Karty. J. Liisberg uznał nawet, iż przesadnie „otwarty” proces uchwalania Karty wzmocnił i ukrył „za stertami projektów i poprawek” władzę tych, którzy mieli faktyczny wpływ na jej kształt. Zob. J. Liisberg, Does the EU Charter, cit., s. 1182.

[33] Decyzja Rady 2002/187/JHA z 28.2.2002 ustanawiająca Eurojust w celu wzmocnienia walki z przestępczością («Official Journal» L 63, 6.3.2002, s. 1), preambuła, ust. 18.

[34] Tak samo zob. K. Lenaerts – E. de Smijter, A ‘Bill of Rights’, cit., s. 299.

[35] Opinia rzecznika generalnego Léger z 10 lipca 2001 w sprawie C-353/99 P, Council przeciwko Hautala i innym, «ECR» 2001, s. I-9565 i nast.

[36] Ibid., par. 83

[37] Na temat możliwości włączenia Karty do Traktatu zob. G. de Búrca, Human Rights, cit., s. 1-6.

[38] Swoje poparcie dla włączenia Karty do Traktatu wyraził też Komitet Regionów, zob. Resolution of the Committee of the Regions on the Charter of Fundamental Rights of the European Union «OJ», seria C, nr 22 z 24.01.2001, s. 1-3.

[39] O „samozwiązaniu się” organów UE Kartą zob. S. Alber, Die Selbstbindung der europäischen Organe an die Europäische Charta der Grundrechte, «Europäische Grundrechte Zeitung» 28.14-16 (2001), s. 349 i nast.

[40] Komunikat Komisji w sprawie prawnego statusu Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, COM (2000) 644 final, s. 6

[41] W dniu 13 marca 2001, kolegium komisarzy przyjęło memorandum przewodniczącego Komisji w sprawie stosowania Karty (SEC(2001)380/3).

[42] Decyzja Komisji 2001/462/EC-ECSC z 23 maja 2001 w sprawie zasad prowadzenia przesłuchań przez funkcjonariuszy w niektórych postępowaniach z zakresu konkurencji. («OJ» 2001, seria L, nr 162, s. 21).

[43] Zob. opinie rzeczników generalnych: Alber w sprawie C-340/99 TNT Traco przeciwko Poste Italiane, «ECR» 2001, seria I, s. 4109 i nast.; Tizzano w sprawie C-173/99 BECTU, «ECR» 2001, s. I-4881 i nast., Mischo w sprawie C-122 i 125/99 P, D. przeciwko Radzie «ECR» 2001, s. I-4319 i nast., oraz w sprawie C-20/00 i 64/00, Booker i Hydro przeciwko Scottish Ministers (nie publ.); Stix-Hackl w sprawie C-49/00 Komisja przeciwko Włochom «ECR» 2001, s. I-8575 i nast., w sprawie C-131/00, Nilsson, «ECR» 2001, s. I-10165 i nast. oraz w sprawie C-459/99, MRAX, [2002] «ECR», 2002, s. I-6591; Jacobs w sprawie C-377/98, Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie, «ECR» 2001, seria I, s. 7079 i nast.; w sprawie C-270/99 P, Z v. Parliament, «ECR» 2001, s. I-9197 i nast., w sprawie C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores, «ECR» 2002, s. I-6677 (cyt. dalej jako „UPA”), oraz w sprawie C-112/00 Schmidberger v Austria (nie publ.); Geelhoed w sprawie C-413/99, Baumbast and R, «ECR» 2002, s. I-7091, oraz w sprawie C-313/99, Mulligan et al, «ECR» 2002, s. 5719; Léger w sprawie C-353/99 P, Rada przeciwko Hautala «ECR» 2001, s. I-9565 oraz w sprawie C-309/99, Wouters, «ECR» 2002 s. I-1577.

[44] Wyroki SPI w sprawie T-54/99, max-mobil, «ECR» 2002, s. II-313, oraz sprawie T-177/01, Jégo-Quéré przeciwko Komisji, «ECR» 2002, s. II-2365.

[45] Opinia Rzecznika Generalnego Ruiz-Jarabo Colomer z 11 lipca 2002 w sprawie C-466/00 Kaba przeciwko Secretary of State for the Home Department «ECR» 2003 s. I-2219, par. 114.

[46] Rzecznik podkreśla to w wielu swoich przemowach, ostatnio zob. przemowa Rzecznika z dnia 25.02.2003, „The Convention, the Charter and the Remedies”, dostępna na stronie: http://www.euro-ombudsman.eu.int/speeches/en/2003-02-25.htm.

[47] Zob. L. Betten, Current Developments: European Community Law. Human Rights, «International and Comparative Law Quarterly» («ICLQ») 50.3 (2001), s. 690 i nast. Rząd Zjednoczonego Królestwa najsilniej sprzeciwiał się nadaniu Karcie mocy wiążącej. Zob. Lord Goldsmith, A Charter, cit., s. 1215.

[48] Kwestia podkreślana przez D. Curtin, The EU Human Rights Charter, cit., s. 303-304.

[49] “Mandate of the Working Group on the Charter”, op.cit., s. 4.

[50] M. Loughlin, Rights, Democracy, and Law [w:] Sceptical Essays on Human Rights, red.: T. Cambell – K. D. Ewing – A. Tomkins, Oxford 2001, s. 42.

[51] Ibid. s. 41.

[52] J. Cooper, R. Pillay, Through the Looking Glass: Making Visible Rights Real [w:] Charter of Fundamental Rights. Text and commentaries red.: K. Feus, London 2000, s. 120-121.

[53] Ang. benchmarking.

[54] Sprawa C-377/98 Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie, «ECR» 2001, s. I-7079 i nast.

[55] Opinia Rzecznika Generalnego Jacobs, w sprawie Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie, cit., par. 65.

[56] Można wymienić następujące przykłady: decyzja Rady 2001/903/EC z 3.12.2001 w sprawie Europejskiego Roku Osób Niepełnosprawnych 2003 («OJ» 2001, seria L, nr 335, s. 15), preambuła, ust. 8: “Niniejsza decyzja respektuje prawa podstawowe oraz przestrzega zasad uznanych w szczególności w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej”; decyzja nr 50/2002/EC Parlamentu Europejskiego i Rady z 7. 12.2001 ustanawiająca program działań wspólnotowych w celu wspierania współpracy między Państwami Członkowskimi w celu zwalczania marginalizacji społecznej («OJ» 2002, seria L, nr 10, s. 1), preambuła, ust. 2: “...mając na uwadze również prawa i zasady uznane przez Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej”; decyzja Rady 2002/187/JHA z 28.2.2002 ustanawiająca Eurojust, cit., preambuła, ust. 18: “Niniejsza decyzja respektuje prawa podstawowe i przestrzega zasad uznanych w art. 6 ust. 2 Traktatu oraz odzwierciedlonych w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej”.

[57] Communication on the European Union's role in promoting human rights and democratisation in third countries (Komunikat w sprawie roli Unii Europejskiej we wspieraniu praw człowieka i demokratyzacji w państwach trzecich) - COM (2001) 252 z dnia 8 maja 2001.

[58] Zob. J. Liisberg, Does the EU Charter, cit., s. 1182.

[59] Zob. raport przygotowany przez Parlament Europejski, komisję praw i wolności obywatelskich -Committee on Citizens' Freedoms and Rights, Justice and Home Affairs, Draft Report on Respect for Human Rights in the European Union (2001/2014(INI)) s. 18; dostępny także w Internecie w wersji PDF na stronie:

http://www.europarl.eu.int/meetdocs/committees/libe/20021002/466018en.pdf.

[60] Zob. R. Bellamy, Constitutive Citizenship versus Constitutional Rights: Republican Reflections on the EU Charter and the Human Rights Act, [w:] Sceptical Essays, cit., s. 24.

[61] Ibid. s. 26. Zob też w kontekście debaty przed uchwaleniem w Wielkiej Brytanii Bill of Rights: C. Adjei, Human Rights Theory and the Bill of Rights Debate, «Modern Law Review» 58.1 (1995), s. 17 i nast.

[62] J. H. H. Weiler, Fundamental Rights and Fundamental Boundaries: on the Conflict of Standards and Values in the Protection of Human Rights in the European Legal Space, [w:] The Constitution of Europe. “Do the New Clothes Have an Emperor?” and Other Essays on European Integration, Cambridge 2000, s. 105.

[63] Jednakże, Biała Księga zawiera tylko wzmiankę o Karcie: “Unia oparta jest na rządach prawa; może wspierać się Kartą Praw Podstawowych” (Biała Księga, ust. 9). To odniesienie do Karty brzmi raczej niefortunnie, bowiem to raczej obywatele Unii mogą wspierać się Kartą, a Unia musi ją respektować.

[64] Biała Księga, ust. 14.

[65] Biała Księga, ust. 10.

[66] Biała Księga, ust.15.

[67] E. Łętowska, Bariery naszego myślenia o prawie w perspektywie integracji z Europą, «Państwo i Prawo» 51.4-5 (1996), s. 51.

[68] C. McCrudden, The Future, cit., s. 26.

[69] M. Tomkins, Introduction [w:] Sceptical Essays, cit., s. 8-9.

[70] Ibid. s. 8.

[71] Ibid. s. 9.

[72] Prawo do uczestniczenia w rządzeniu nie gwarantuje określonego rezultatu. Uczestnictwo zawiera w sobie zarówno prawa wyborcze (do Parlamentu Europejskiego, a w przyszłości może też w wyborach przewodniczącego Komisji) oraz prawo do bycia wysłuchanym (prawo do konsultacji, ius petitionis itd.) Fakt, iż jednostka ma prawa wyborcze nie znaczy, że jej prawa podstawowe będą przestrzegane. Możemy łatwo wyobrazić sobie sytuację, w której właściciel duzego gospodarstwa rolnego postawiony jest przed perspektywą uchwalenia dyrektywy, która nakazuje Państwom Członkowskim uchwalenie przepisów o podziale gospodarstw większych od 50 ha. Właściciel ten może uczestniczyć w wyborach i głosować na posłów, którzy byliby przeciwni takiej dyrektywie (ius suffragii) oraz może uczestniczyć w konsultacjach prowadzonych przez Komisję (ius petitionis) ale mimo to jego gospodarstwo zostanie podzielone. Tylko istnienie konkretnego prawa podmiotowego, w tym przypadku prawa własności, na poziomie konstytucyjnym może zabezpieczyć słuszne interesy właściciela.

[73] E. Łętowska, Bariery naszego myślenia, cit., s. 53.

[74] E. Piontek, Konstytucja, cit., s. 44.

[75] Draft Report on Human Rights, cit., punkt 52: „Wzywa się Państwa Członkowskie do prowadzenia wyraźnej i spójnej polityki w celu zwalczania dyskryminacji przeciwko homoseksualnym mężczyznom i kobietom oraz w celu promowania ich społecznej emancypacji i integracji oraz walki z uprzedzeniami”. Jest jasne, iż Parlament wzywa tu do prowadzenia affirmative action, promującej pozycję społeczną homoseksualistów.

[76] Draft Report on Human Rights..., punkt 54: “Wzywa się Państwa Członkowskie do uznania konkubinatów – pomiędzy parami różnej płci oraz parami tej samej płci – oraz nadania im takiego samego statusu prawnego, jakim cieszy się małżeństwo”.

[77] Draft Report on Human Rights..., punkt 55: “Wzywa się Państwa Członkowskie, by rozważyły otwarcie instytucji małżeństwa na pary tej samej płci”. Ibid., punkt 56: „Wzywa się Unię Europejską, by umieściła w swoim programie politycznym oraz by przedstawiała konkretne projekty ustawodawcze w przedmiocie wzajemnego uznania konkubinatów oraz kwestii małżeństwa pomiędzy osobami tej samej płci”.

[78] Takiego zdania jest np. C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. 1, Warszawa 2000, s. 314.

[79] Komentując art. 9 Karty, A. Zoll (Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej a problem tożsamości europejskiej, «Forum Iuridicum» 1.1 (2002), s. 67), zauważa, iż „polityczna poprawność twórców Karty została posunięta zbyt daleko. Nie można utożsamiać małżeństwa ze związkiem, nawet trwałym, dwóch osób tej samej płci”. O ile co do zasady pogląd autora jest słuszny, to raczej nie chodzi tu o „polityczną poprawność”, ale o usankcjonowanie już zachodzących w tzw. „tożsamości europejskiej” zmian, których Karta jest wyrazem.

[80] Art. 12 EKPCz: “Mężczyźni i kobiety w wieku małżeńskim mają prawo do zawarcia małżeństwa i założenia rodziny zgodnie z ustawami krajowymi regulującymi korzystanie z tego prawa”. Przekład za: A. Przyborowska-Klimczak, Prawo Międzynarodowe Publiczne. Wybór Dokumentów, Lublin 1998, s. 236. Trybunał w Strasburgu potwierdził, iż art. 12 EKPCz odnosi się tylko do tradycyjnych małżeństw między osobami przeciwnej płci (zob. orzeczenie w sprawie Cossey z 27.09. 1990, seria A nr 184, s. 17, § 43).

[81] Zdaniem S. Hambury i M. Muszyńskiego, tak sformułowany zakaz dyskryminacji „wychodzi poza klasyczne standardy prawa międzynarodowego (narodowość, obywatelstwo, itp.) i moralności europejskiej (chrześcijańskiej) – potwierdza także prawo do odmiennego światopoglądu, czy nawet orientacji seksualnej” (S. Hambura, M. Muszyński, Traktat o Unii Europejskiej z komentarzem. Karta Praw Podstawowych (suplement nr 1), Bielsko-Biała 2001, s. 12. W związku z tym wydaje się oczywiste, iż system wartości leżących u podstaw aksjologii prawa europejskiego nie może być utożsamiany z moralnością chrześcijańską, stąd też problemy na tle uchwalenia ostatecznego tekstu preambuły do przyszłej Konstytucji europejskiej.

[82] Zob. jednak raport Rady UE o potrzebie zbliżenia prawa prywatnego Państw Członkowskich, w którym stwierdza się wyraźnie, iż swobodny przepływ osób powiązany jest z prawem rodzinnym Państw Członkowskich (Council Report on the Need to Approximate Member States’ Legislation in Civil Matters, 16.11.2001, 13017/01 justciv 129, s. 14). Szerzej o domniemanej konieczności harmonizacji prawa rodzinnego Państw Członkowskich zob. M. Antokolskaia, The Harmonisation of Family Law: Old and New Dilemmas, «European Review of Private Law» 11.1 (2003), s. 28 i nast. Krytycznie o zjawisku odgórnej harmonizacji prawa prywatnego zob. R. Mańko, European Private Law – In Pursuit of Unity, «Przegląd Prawniczy Uniwersytetu Warszawskiego» 2.1-2 (2003), s. 110 i nast.

[83] Wystarczy wspomnieć dyrektywę Rady 2000/78/WE z 27.11.2000 ustanawiającą ogólne ramy dla równego traktowania dla celów zatrudnienia i wykonywania zawodu (OJ L nr 303 z 2.12.2000, s.16 – 22), która zakazuje dyskryminacji ze względu na orientację seksualną w sprawach dotyczących zatrudnienia. Polski ustawodawca dostosował już przepisy kodeksu pracy do tej dyrektywy. Zmieniony art. 11 ust. 3 Kodeksu pracy zakazuje „jakiejkolwiek dyskryminacji w zatrudnieniu, bezpośredniej lub pośredniej, w szczególności ze względu na [...] orientację seksualną”, a nowy Rozdział IIa zatytułowany jest „Równe traktowanie w zatrudnieniu”. Równe traktowanie obejmuje nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy, a także warunki zatrudnienia, awansowania i dostępu do szkolenia zawodowego. Pracownik może domagać się odszkodowania za przejawy dyskryminacji (ustawa z dnia 14 października 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, uchwalona przez Sejm i przekazana Prezydentowi i Senatowi).

[84] Lub podmioty prywatne, np. pracodawcy, o ile mamy do czynienia z bezpośrednim skutkiem w relacjach horyzontalnych.

[85] Zagadnienie to było już przedmiotem kilku orzeczeń ETS. Zob. w szczególności sprawa C-249/96, Grant przeciwko South-West Trains, «ECR» 1998, seria I, s. 621, w której ETS odmówił rozszerzenia zakresu zastosowania art. 141 TWE (zakaz dyskryminacji ze względu na płeć) na dyskryminację ze względu na orientację seksualną. Sprawa nie była bynajmniej oczywista, wystarczy zajrzeć do opinii rzecznika generalnego Elmera, który postulował zupełnie przeciwne rozwiązanie. Stwierdził on, iż „nic w TWE ani w TUE nie wskazuje na to, iż prawa i obowiązki, które wynikają z TWE, włączając w to prawo do niedyskryminacji na podstawie płci, nie stosują się do homoseksualistów, niepełnosprawnych, osób z określonych grup etnicznych lub o określonych poglądach religijnych. Równość wobec prawa jest fundamentalną zasadą w każdej wspólnocie opartej na rządach prawa, a co za tym idzie we Wspólnocie również. Prawa i obowiązki wynikające z prawa wspólnotowego stosują się do wszystkich bez dyskryminacji i wobec tego także do 35 milionów obywateli Wspólnoty, w zależności od przyjętej metody kalkulacji, którzy są homoseksualni” (pkt 42 opinii). A moralność? Otóż według rzecznika generalnego „na podstawie Traktatu, nie jest zadaniem Sądu zajmowanie się moralnością, tylko zapewnianiem rządów prawa we Wspólnocie” (pkt. 41). ETS nie poszedł jednak za namową rzecznika i okazał się bardziej wstrzemięźliwy. Sąd wskazał, iż decyzja o podjęciu środków dotyczących tego typu dyskryminacji należy do ustawodawcy (pkt. 36). Jako, że w owym czasie Rada nie przyjęła jeszcze żadnych odnośnych przepisów, ETS uznał, iż nie ma podstawy do uznania, iż prawo wspólnotowe zabrania pracodawcom dyskryminacji ze względu na orientację seksualną przy przyznawaniu premii pracowniczych.

[86] ETS jak dotąd nie miał okazji wypowiedzieć się na ten temat. Jednakże, w połączonych sprawach 122/99 P oraz C-125/99 P, D. i Szwecja przeciwko Radzie «ECR» 2001, s. I-04319 i nast., ETS odmówił rozszerzenia pojęcia „married official” na urzędnika Rady UE, który domagał się dodatku rodzinnego na swojego partnera tej samej płci na podstawie faktu, iż w Szwecji jego związek ma status „zarejestrowanego związku” (art. 1 ust. 2 Załącznika VII do Rozporządzeń Pracowniczych dotyczących urzędników Wspólnot Europejskich zastrzega, iż tylko urzędnicy pozostający w związkach małżeńskich mają prawo do dodatku rodzinnego). ETS uznał, iż nie narusza to ani art. 141 TWE, ani zasady równego traktowania, bowiem nie można uznać osób pozostających w tradycyjnych związkach małżeńskich za będące w podobnej sytuacji co osoby w związkach homoseksualnych (pkt. 46-52).

[87] W przyjętej niedawno dyrektywie Rady 2003/86/WE z 22.9.2003 o prawie do łączenia rodzin (dotyczącej obywateli państw trzecich), art. 4 ust. 3 stanowi, iż Państwa Członkowskie mogą uznać za członka rodziny „partnera” (przeciwnej lub tej samej płci). Należy spodziewać się w przyszłości przekształcenia uprawnienia Państw Członkowskich w ich obowiązek.

[88] Art. 13 ust. 2: na zasadzie odstępstwa od ust. 1, w przypadku, gdy Rada przyjmuje wspólnotowe środki wspierające (incentive measures) działania podejmowane przez Państwa Członkowskie w celu przyczynienia się do osiągnięcia celów, o których mowa w ust. 1, wyłączając harmonizację przepisów ustawowych i wykonawczych Państw Członkowskich, Rada podejmuje decyzje zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 251.

[89] Lord Goldsmith, A Charter, cit., s. 1207.

[90] Zob. w szczególności P. Alston – J. H. H. Weiler, An ‘Ever Closer Union’, cit., passim; krytycznie zob. A. von Bogdandy, The European Union as a Human Rights Organization? Human Rights and the Core of European Union, «CMLR» 37 (2000), s. 1309-1320.

[91] A. von Bogdandy, The European Union, cit., s. 1337.

[92] Zob. ogłoszenie o przetargu na stworzenie sieci ekspertów: 2002/S 60-046435.

[93] Stworzenie takiej agencji zaproponowano w 1998 r. w raporcie Leading by Example: A Human Rights Agenda for the European Union for the Year 2000. Raport ten przygotowany był pod nadzorem tzw. Komitetu Mędrców (Committee of Wise Men) w ramach Instytutu Uniwersyteckiego we Florencji. Cały projekt finansowany był przez Komisję. (Informacje o raporcie znajdują się na stronie Europejskiego Instytutu Uniwersyteckiego we Florencji: http://www.iue.it/AEL/HumanRightsAgenda.shtml).

[94] Zob. raport przygotowany przez Parlament Europejski, Komisję praw i wolności obywatelskich (Committee on Citizens' Freedoms and Rights, Justice and Home Affairs): Draft Report on respect for human rights in the European Union (2001/2014(INI))

[95] Ustanowione rozporządzeniem Rady nr 1035/97 z 2 czerwca 1997, («OJ» seria L, nr 151, s. 1 i nast. Centrum rozpoczęło działalność w 1998 r. Zob. stronę Centrum: http://www.eumc.eu.int/.

[96] G. de Búrca, Human Rights, cit. s. 11.

[97] A. von Bogdandy, The European Union, cit., s. 1337

[98] E. Piontek, Konstytucja, cit., s. 19.

[99] S. Hambura i M. Muszyński zwracają uwagę na fakt, iż “znaczna część państw kandydujących opowiedziała się także przeciwko włączaniu szeregu praw socjalnych do tekstu Karty” (S. Hambura – M. Muszyński, Traktat o Unii, cit., s. 14).

[100] J. H. H. Weiler, Fundamental Rights, cit., s. 102.

[101] C. Harlow, Access to Justice as a Human Right: The European Convention and the European Union, [w:] EU and Human Rights, cit., s. 187.

[102] Ibid. s. 188.

[103] Sprawa C-29/77 Roquette Freres przeciwko Francji, «ECR» 1977, s. 1835 i nast., par. 19-20.

[104] J. Schwarze, European Administrative Law, London-Luxembourg 1992, s. 398.

[105] Ibid. s. 359.

[106] J. Söderman, The Struggle for Openness in the European Union, przemowa europejskiego rzecznika praw obywatelskich z dnia 21 marca 2001.

[107] O art. 41 pisał A. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji w świetle Karty Praw Podstawowych, «Państwo i Prawo» 58.7 (2003).

[108] H.P. Nehl Principles, cit., s. 27.

[109] Ibid. s. 3.

[110] Według Schwarzego, angielski i niemiecki system prawny obecnie wywierają największy wpływ na europejską procedurę administracyjną (J. Schwarze, European Administrative Law, cit, s. 1430).

[111] Ibid. s. 1431.

[112] Jednakże, w Białej Księdze Komisja całkowicie pominęła zagadnienie prawa do dobrej administracji. Podczas gdy Komisja podkreśla swoją rolę w kształtowaniu i wdrażaniu ustawodawstwa wspólnotowego, pomija zasady dobrej admnistracji, które stanowią niewątpliwie część dobrego zarządzania. Podejście Komisji zostało skrytykowane przez Parlament Europejski w raporcie o Białej Księdze, w którym czytamy, iż Parlament “wyraża ubolewanie, iż Komisja nie zajęła stanowiska w sprawie inicjatyw Parlamentu i Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących dobrej administracji, mimo, iż Biała Księga głównie traktuje o sprawach, które objęte są zakresem zastosowania zasady dobrej administracji”.

[113] Commission Communication on the Charter of Fundamental Rights of the European Union (Komunikat Komisji w sprawie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej) z 13.9.2000 (COM(2000) 559 final.

[114] Charter of Fundamental Rights of the European Union. Explanations Relating to the Complete Text of the Charter, Luxembourg 2001 (cyt. dalej jako „Explanations”).

[115] J. Söderman, The Struggle, cit.

[116] Ibid.

[117] C. Harlow – R. Rawlings, Law and Administration, wyd. 2, London-Edinburgh-Dublin 1997, s. 42.

[118] W niniejszym rozdziale mowa będzie wyłącznie o sądowej kontroli. Trzeba jednakże zauważyć, iż istnieją alternatywne, pozasądowe drogi ochrony praw jednostki we Wspólnocie i te często mogą okazać się bardziej skuteczne. Chodzi przede wszystkim o działalność Rzecznika Praw Obywatelskich UE, o której wspomniałam w poprzednich rozdziałach. Szerzej zob. A. Łazowski, Ochrona praw, cit. passim.

[119] J. Schwarze, Judicial Review in EC Law - Some Reflections on the Origins and the Actual Legal Situation, «International and Comparative Law Quarterly» 51 (2002), s. 17. Por. G. Tesauro, Diritto comunitario, Padova 2001, s. 183-183.

[120] C. Harlow, Access to Justice, cit., s. 188.

[121] A. W. Bradley, Administrative Justice: A Developing Human Right?, «European Public Law» 1 (1995), s. 347

[122] J. Schwarze, Judicial Review, cit., s. 17.

[123] P. Cane, An Introduction to Administrative Law, wyd. 3, Oxford 1996, s. 378.

[124] J. Schwarze, Judicial Review, cit., s. 22.

[125] Sprawa 222/84 Johnston, «ECR» 1986, s. 1651 i nast.; sprawa 222/86 Heylens, «ECR» 1987, s. 4097 i nast.; sprawa C-97/91 Borelli , «ECR» 1992, s. I-6313 i nast.

[126] Np. spory dotyczące zatrudnienia w służbie cywilnej, sprawy imigracyjne, prawo wyborcze, prawo podatkowe, dyskrecjonalne nadanie przywilejów socjalnych. Szerzej na temat zakresu art. 6 ust. 1 EKPCz zob. A. W. Bradley, Administrative Justice, cit., passim.

[127] Mimo, iż angielskojęzyczna wersja Karty posługuje się zwrotem „tribunal”, Wyjaśnienia stwierdzają, iż „w prawie wspólnotowym ochrona jest szersza bowiem gwarantuje prawo do skutecznego środka przed sądem [court]”. (Explanations, cit., s. 65). Niektóre wersje językowe art. 47 używają określenia „sąd” (we włoskiej wersji występuje pojęcie “giudice” (sędzia), w hiszpańskiej: „tutela judicial” (ochrona sądowa), niemieckiej: “Gericht” (sąd). Jednakże, francuskie i portugalskie wersje używają zwrotu “trybunał”). Te róznice językowe mogą powodować niejasności, bowiem w niektórych Państwach Członkowskich, poza systemem tradycyjnych sądów, istnieją liczne specjalistyczne trybunały. Moża twierdzić, iż prawo do odwołania sie do takich trybunałów jest słabszą gwarancją od prawa do odwołania się od sądu powszechnego. Trybunały, nawet jeżeli formalnie spełniają wymogi bezstronności, niezależności, ustanowienia i rozstrzygania na podstawie przepisów prawa, jest umiejscowiony zazwyczaj w strukturach administracyjnych i może rozstrzygać częściej na korzyść administracji. Również procedura i sposób ustanowienia sędziów trybunałów są często inne niż w przypadku sadów zwykłych (w trybunałach zasiadają zazwyczaj urzędnicy, a nie sędziowie).

[128] Chyba, że sąd krajowy uzna, iż dany akt wspólnotowy jest legalny.

[129] J. Schwarze, Judicial Review, cit., s. 19.

[130] G. Tesauro, Diritto comunitario, cit., s. 184.

[131] Art. 225 ust.1 TWE oraz art. 51 Statutu ETS.

[132] Art. 119 Regulaminu ETS (OJ 1991, nr L176/7).

[133] W odróznieniu od prawa prywatnego, gdzie legitymacja czynna podąża za istnieniem prawa podmiotowego podlegającego ochronie, w prawie publicznym legitymacja jest osobnym zagadnieniem wstępnym, które jest niezależne od meritum sprawy. Por. P Cane, The Function of Standing Rules in Administrative Law, «Public Law» 25.3 (1980), s. 303.

[134] «ECHR», Seria A, t. 32, s. 11.

[135] Explanations, cit., s. 65, podkreślenie moje

[136] Mandate of the Working Group on the Charter, op.cit., s. 4

[137] Wiodącą sprawą dotyczącą kryterium bezpośredniego i indywidualnego interesu jest sprawa Plaumann przeciwko Komisji, C-25/62 «ECR» 1963, s. 95 i nast., po której nastąpił szereg podobnych orzeczeń ETS i SPI, np. sprawa 231/82 Spijker przeciwko Komisji «ECR» 1983, s. 2559 i nast., sprawa 97/85 Deutsche Lebensmittelwerke i inni przeciwko Komisji «ECR» 1987, s. 2265 i nast., sprawa C-225/91 Matra przeciwko Komisji «ECR» 1993, s. I-3203 i nast., sprawa T-2/93 Air France przeciwko Komisji «ECR» 1994, s. II-323 i nast., sprawa T-465/93 Consorzio Gruppo di Azione Locale „Murgia Messapica” przeciwko Komisji «ECR» 1994, seria II, s. 361 i nast., sprawa T-585/93 Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) i inni przeciwko Komisji «ECR» 1995, s. II-2205 i nast., sprawa C-321/95 P Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) i inni przeciwko Komisji «ECR» 1998, seria I, s. 1651 i nast. Szerzsze omówienie problemu w: K. Kańska, Locus Standi Before the Community Courts, «Przegląd Prawniczy Uniwersytetu Warszawskiego» 1.1 (2002), s. 59 i nast.; A. Zawidzka, ‘Locus standi’ osób fizycznych i prawnych na podstawie art. 230 TWE – czas na zmiany [w:] Szkice z prawa Unii Europejskiej, red. E. Piontek – A. Zawidzka, t. 1: Prawo instytucjonalne, s. 199 i nast.

[138] Sprawa T-481 i 484/93 Exporteurs in Levende Varkens i inni przeciwko Komisji, «ECR» 1995, s. II-2941 i nast. zob. również sprawę T-183/94 Cantina Cooperativa fra Produttori Vitivinicoli di Torre di Mosto i inni przeciwko Komisji, «ECR» 1995, s. II-1941 i nast., par. 48.

[139] A. Arnull, The Action for Annulment; A Case of Double Standards? [w:] Judicial Review, cit., s. 180.

[140] Opinia Rzecznika Generalnego Jacobsa z 21 marca 2002 w sprawie UPA, cit.

[141] Ibid., par. 75.

[142] Exporteurs in Levende Varkens, cit.; zob. również Torre di Mosto, cit., par. 48.

[143] Exporteurs in Levende Varkens, cit., par. 53.

[144] Opinia rzecznika generalnego Jacobsa w sprawie UPA, cit., par. 2.

[145] UPA, cit.

[146] Opinia Rzecznika Generalnego Jacobsa w sprawie UPA, cit.

[147] Jégo-Quéré przeciwko Komisji, cit.

[148] Ibid., par. 4.

[149] Ibid., par. 39.

[150] Ibid., par. 102.

[151] Ibid., par. 59.

[152] ibid., par. 44, podkreślenie moje.

[153] ibid, par. 44

[154] Ibid., par. 38: “[...] wobec tego skarżący nie może być uznany za indywidualnie zainteresowanego w rozumieniu czwartego ustępu art. 230 TWE, na podstawie kryteriów ustanowionych przez wspólnotowe orzecznictwo”.

[155] Ibid., par. 42

[156] Ibid., par. 47

[157] Ibid., par. 51

[158] Szerzej na temat postępowania w interesie publicznym przed sądami wspólnotowymi zob. Public Interest Litigation Before European Courts, red.: H.-W. Micklitz – N. Reich, Baden-Baden 1996; L. Kramer, Public Interest Litigation in Environmental Matters Before European Courts, «Journal of Environmental Law» 8.1 (1996), s. 1 i nast.; L. Gormley, Public Interest Litigation, [w:] Judicial Review, cit. s. 191 i nast.; K. Kańska, Locus Standi, cit.; K. Kańska, Actio Popularis and the Community Legal Order, «Przegląd Prawniczy Uniwersytetu Warszawskiego» 2.1-2 (2003), s. 91 i nast.

[159] A. Tomkins, Introduction, cit., s. 8.

[160] Final Report, cit., s. 15.

[161] Projekt art 230 ust. 4 (art.III-270): “Any natural or legal person may, under the same conditions, institute proceedings against an act addressed to that person or which is of direct and individual concern to him, and against a regulatory act which is of direct concern to him without entailing implementing measures”.

[162] Por. K. Kańska, Actio Popularis, cit., s. 105-108.

[163] Sprawa C-377/98 Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie, cit.

[164] «OJ», seria L, nr 213 z 30.7.1998, s. 13-21.

[165] Opinia Rzecznika Generalnego Jacobsa w sprawie C-377/98, Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie, cit., par. 190

[166] Sprawa C-377/98 Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie, cit., par. 69

[167] Opinia Rzecznika Generalnego Jacobsa w sprawie C-377/98 Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie, cit.

[168] Ibid., par. 199.

[169] Sprawa C-377/98 Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie, cit, par. 70.

[170] Ibid., par. 73

[171] Opinia Rzecznika Generalnego Jacobsa w sprawie C-377/98, Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie, cit., par. 210.

[172] Ibid., par. 211

[173] Amendment 76/rev. in the legislative resolution embodying the Parliament's opinion on the proposal for the Directive, «OJ» 1997, seria C, nr 286, s. 87 i nast.

[174] Opinia Rzecznika Generalnego Jacobsa w sprawie C-377/98, Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie, cit., par. 209.

[175] J. Schwarze, European Administrative Law cit., s. 302.

[176] Opinia rzecznika generalnego Geelhoeda z 12 lipca 2001 w sprawie C-313/99 Mulligan, cit., par. 34 .

[177] Sprawa 44/79 Hauer przeciwko Land Rheinland-Pfalz, «ECR» 1979, s. 3727 i nast.

[178] J. H. H. Weiler, Fundamental Rights, cit., s. 117.

[179] Sprawa C-22/94 Irish Farmers Association i inni przeciwko Minister for Agriculture, Food and Forestry «ECR» 1997, s. I-1809 i nast.

[180] J. Schwarze, European Administrative Law, cit., s. 439.

[181] J. H. H. Weiler, Fundamental Rights, cit., s. 106-107.

[182] Za takim rozwiązaniem opowiada się też J.H.H. Weiler, który przyznaje, iż jego zdaniem kontrolę naruszeń praw człowieka powinien w ostatniej instancji wykonywać sąd nie będący bezpośrednio osadzony w strukturze UE. Zob. J. H. H. Weiler, Fundamental Rights, cit., s. 126.

[183] Kwestia, na którą zwrócili uwagę P. Alston – J.H.H. Weiler, An ‘Ever Closer Union’, cit., s. 5.

[184] Por. K. Kańska, Actio Popularis, cit., gdzie rozważana jest możliwość wprowadzenia actiones populares, istniejących w wielu współczesnych systemach prawnych, do prawa wspólnotowego. Cechą charakterystyczną actiones populares jest całkowite uniezależnienie legitymacji czynnej od wykazania interesu po stronie osoby wnoszącej skargę. W konkluzji artykułu stawiana jest teza, iż wprowadzenie actio popularis (w niektórych obszarach prawa wspólnotowego) byłoby celowe w zakresie skarg, za pomocą których obywatele UE mogliby zaskarżać działania i zaniechania instytucji Wspólnoty.

[185] P. Alston – J. H. H. Weiler, An ‘Ever Closer Union’, cit., s. 3.

[186] Zob. stronę główną programu “E-vote”:

http://evote.eu2003.gr/EVOTE/en/index.stm

[187] O zasadzie subsydiarności oraz o podziale kompetencji między Unię a Państwa Członkowskie zob. E. Piontek, Co należy rozumieć przez «subsydiarność» w systemie prawnym Unii Europejskiej, «Przegląd Prawniczy Uniwersytetu Warszawskiego» 2.1-2 (2003), s. 14 i nast.

[188] J. Söderman, The Convention, the Charter and the Remedies, przemowa z 25.02.2003 dostępna na stronie:

http://www.euro-ombudsman.eu.int/speeches/en/2003-02-25.htm.

[189] Projekt traktatu konstytucyjnego UE zdaje się zmierzać w zupełnie przeciwnym kierunku, wyłączne kompetencje Unii, zwiększając obszar kompetencji dzielonych Unii i Państw Członkowskich, nie zastrzegając przy tym żadnych kompetencji wyłącznych na rzecz Państw Członkowskich.